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摘要：土地是農業(yè)的生產要素之一，由于我國農村人口的眾多，勞動力富余得多，要想提高農民的生活水平，不能僅通過農業(yè)來實現(xiàn)，要跳出農業(yè)實現(xiàn)農村經(jīng)濟的發(fā)展，提高農民的收入。因此，在此過程中，必然會產生土地的流轉。目前我國農村土地流轉的形式雖然各地特點上有些差別，但是土地流轉的形式大體上包括五種:轉包、轉讓、互換、反租倒包、土地股份合作。農地流轉不僅發(fā)生在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而且還包括貧困地區(qū)，甚至在全國各地都普遍流行;有農民相互之間的自發(fā)流轉，也有組織化、程序化的土地流轉;農地流轉后的經(jīng)營對象包括原來的種糧大戶，也涉及到各類工商企業(yè)，經(jīng)營內容包括種糧、發(fā)展高效種植、養(yǎng)殖業(yè)等。

關鍵詞：土地流轉解決機制農村經(jīng)濟

農村普遍實行以家庭承包經(jīng)營以來，農民有了相對穩(wěn)定的土地使用權，為解決承包地塊分散、種田效益不高，農業(yè)勞動力不足等問題，一些地方的農民自發(fā)地通過互換、轉包、轉讓等方式進行著小規(guī)模的土地流轉。黨中央尊重農民的首創(chuàng)精神，及時予以肯定，明確提出“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行”，各地認真貫徹中央農村土地承包政策，落實延長農村土地承包期30年，在穩(wěn)定農村土地承包關系的同時，積極探索農村土地流轉制度的改革。隨著農村經(jīng)濟發(fā)展步人新階段，農村土地流轉也出現(xiàn)了新變化。

一新中國農村土地制度的歷史回顧

1.農地流轉的萌芽階段（1979—1983）

解放后的，使我國徹底打破了由地主壟斷土地的格局，村土地私有制改造為集體所有制，土地歸農，集體經(jīng)營，按人均分。土地不得出租、買賣或以其他形式非法轉讓，國有企事業(yè)單位用地必須由國家統(tǒng)一征用、無償劃撥。1979年，家庭聯(lián)產承包的改革大潮迅速席卷全國。到1983年底，全國各地包干到戶的農戶已占國內總農戶的94.5%，農村改革取得了初步成果（但當時國民經(jīng)濟仍在計劃經(jīng)濟基礎上運行,計劃經(jīng)濟為主，市場調節(jié)為輔，農村土地承包基本上還是按勞或按人均分，且未說明土地承包多長時間。這一階段，可以說是我國農村土地流轉市場的“雛形期”，土地流轉具有自發(fā)性、隱蔽性、無序性特點，而且有償與無償并存。

2.農地商品性爭論階段（1984—1987）

1984年，十二屆三中全會《關于經(jīng)濟體制改革的決定》第一次明確提出“社會主義有計劃商品經(jīng)濟”理論。與此同時，國務院《關于1984年農村工作的通知》規(guī)定，“土地承包期一般應在15年以上”。以此為起點，關于“農村土地商品性問題”引發(fā)了全民性爭論。這一階段，雖然國家政策和法律仍不允許土地買賣、出租或以其他形式轉讓，但理論界已開始高度關注農地的商品性研究。實踐中，農地流轉的規(guī)模和范圍進一步擴大。

3.農地市場迅速發(fā)育階段（1988—2003）

1988年，《憲法》修正案刪除“土地不得出租”規(guī)定，增加了“土地使用權可以依法轉讓”規(guī)定，為土地市場發(fā)展掃清了法律障礙。當時，城市土地的有償使用得到國家政策的大力支持，農地使用權正式依法步入商品化的發(fā)展軌道，農地流轉市場開始在我國初具規(guī)模。這一階段，對農地流轉市場的客體存在兩種觀點：一部分人主張改革土地所有權，所有權也可以進入市場；一部分人主張搞活土地使用權，主要是土地經(jīng)營權進入市場，最終后者占了上風。實踐中，土地使用權和所有權兩個市場均不同規(guī)模的客觀存在。

4.農地市場逐步規(guī)范階段（2004年后）

2003年實施的《農村土地承包法》雖然對農村土地流轉發(fā)揮了相當大的規(guī)制作用，但由于配套措施沒有跟上，實踐中，承包合同形式不完備、經(jīng)營權證發(fā)放不到位、隨意變更或終止合同、剝奪農村土地承包經(jīng)營權等一系列問題隨之出現(xiàn)。從2004年開始，中央又出臺“一免兩補”等惠農政策，全面實施“振興東北、西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，雖然促進了農民增收和農業(yè)增效，農地價值得到深度挖掘，推動了農地市場持續(xù)活躍，但是，農民搶種土地、涉農糾紛增多、政府違法批地、亂占濫用耕地、隨意改變土地用途、征地補償落實不到位等問題也隨之增多。

二農村土地使用權流轉現(xiàn)狀分析

1.農村土地使用權流轉提高了生產效率

中國己經(jīng)進人了由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的新階段。2007年中央“一號文件”已明確指出了發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)是當前建設社會主義新農村的首要任務。我國目前的農業(yè)在很大程度上還是傳統(tǒng)的、原始的小農小本耕作經(jīng)營，2.4億農戶每戶平均經(jīng)營0.5公頃的土地，屬于“超小型”農戶經(jīng)濟高成本低效率的小農經(jīng)營，成為阻礙農業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。形成這些問題的原因，一方面是“人少地多”的格局，隨著10年來工業(yè)化進程的加快，農村土地流失現(xiàn)象嚴重，耕地面積由19.5億畝下降為183億畝，由于在科技進步過程中資本有機構成持續(xù)走低和農村勞動力人數(shù)絕對增加，再加上二元經(jīng)濟結構的轉換遲滯，農村剩余勞動力積壓在日益短缺的土地上，妨礙農村土地形成適度經(jīng)營規(guī)模;另一方面是農民承包土地的使用權流轉進展十分緩慢，土地不能按照市場效益原則進行合理流轉與優(yōu)化組合，使家庭小規(guī)模承包經(jīng)營的格局長期化與凝固化，農業(yè)專業(yè)化程度偏低，農業(yè)產業(yè)結構單一，農業(yè)生產機械化的規(guī)模作業(yè)也受到阻礙，難以形成規(guī)模效益。發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，提高土地產出率、勞動生產率的根本出路在于擴大經(jīng)營規(guī)模，即用以機械為主的作業(yè)替代以人畜力為主的作業(yè)。擴大經(jīng)營規(guī)模要以農村剩余勞動力的轉移和完善的土地使用權流轉制度為前提。

2.促進了農業(yè)規(guī)模經(jīng)營和科技進步

土地流轉有明顯的正面效果。它促進了農業(yè)規(guī)模經(jīng)營和科技進步，加快了農業(yè)產業(yè)結構調整步伐，提高了土地產出效益。但是，對于以集體組織為主體的反租倒包、股份合作制等流轉形式，卻存在著較大的爭議。反租倒包、股份合作制可以通過規(guī)模經(jīng)營和引入外部資本，發(fā)展高效經(jīng)濟作物，提高土地收益水平，應該給予鼓勵和支持。加上部分地區(qū)勞動力轉移并不充分，一些農戶承包的土地被收回后，可能產生生活上困難的問題，容易引發(fā)社會矛盾。因此，主張慎重對待土地的反租倒包和土地股份合作制。

3.土地流轉中形成的規(guī)模化經(jīng)營是農業(yè)發(fā)展的動力

農村土地的分散化、零碎化嚴重制約著農村勞動生產率和土地生產率的提高，大規(guī)模機械化生產與經(jīng)營在土地規(guī)模過小的情況下是一籌莫展，望“土”興嘆.而實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營是我國加快農村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢和客觀要求，因此要實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營就必須加快土地流轉的速度和規(guī)模.農村土地流轉適應我國的基本國情:耕地面積極為有限、分散化、零碎化和農村剩余勞動力數(shù)量龐大且農村勞動力、耕地面積分布都不均，勞動生產率低下，土地生產率增長動力不足，人地資源的配置不合理等.

三農村土地使用權流轉存在的問題和原因

1.農村集體土地所有權不明晰是根本障礙

在《農村土地管理法》中集體被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和生產隊(村民小組)三級，而《民法通則》中集體則被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村二級。從而在微觀上形成了“農民集體”、“集體經(jīng)濟組織”、“村民委員會”或“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府”對同一塊土地都可以擁有所有權的模糊狀態(tài)。這種模糊而不徹底的現(xiàn)有土地產權制度安排，使農民對土地僅擁有承包權和經(jīng)營權(使用權)，導致土地流轉不暢，使土地的自由交易無法正常進行。在一定程度上使農業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營面臨許多制度上不可逾越的障礙。這已成為土地集中和規(guī)模經(jīng)營的硬傷，并嚴重阻礙了農戶進入產業(yè)化經(jīng)營組織和規(guī)模生產。勢必束縛我國農業(yè)現(xiàn)代化的前進步伐和國家或地方宏觀經(jīng)濟規(guī)劃政策的實施。

2.制約著土地配置效率的提高

當前我國農村土地使用分散、經(jīng)營規(guī)模狹小，土地利用格局僵化，這必然從兩個方面制約著土地配置效率的提高。一是妨礙農業(yè)技術改造進程；二是阻滯我國傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉變過程。其中最主要的表現(xiàn)就是先有農民家庭半自給性小規(guī)模土地承包經(jīng)營技術長的農民兼業(yè)化，使土地蛻化為“生活保險手段”，致使土地經(jīng)營的目標不是追求貨幣收益最大化，而是獲取穩(wěn)定的口糧保證，從而使土地配置失去效益原則。因此，農村土地經(jīng)營制度變革與創(chuàng)新的主要目標之一，就是按照規(guī)模經(jīng)濟原則，逐步改變現(xiàn)有分散、狹小、低效、僵化的土地經(jīng)營格局，發(fā)育獨體流轉集中機制，實現(xiàn)與我國國情相符合的農村土地適度規(guī)模經(jīng)營。

3.社會大環(huán)境所限制

目前，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，吸納農業(yè)剩余勞動力的能力十分有限。而且，隨著市場競爭日益激烈，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境較為艱難，城鎮(zhèn)為了保證國有下崗職工和新增勞動力的就業(yè)需要，出臺了許多歧視農民工的政策，農業(yè)剩余勞動力轉移緩慢。而且轉移后的工作具有很大的不穩(wěn)定性也造成農民難以徹底離開土地，他們把土地視為自己最后的保障線。所以，就業(yè)社會化的障礙無法突破，土地使用權的流轉也不可能會出現(xiàn)新的跨躍。

4.土地流轉市場的不健全

無合同約定的土地流轉面積占絕大部分，有合同的土地流轉也不夠完善，沒有統(tǒng)一的合同格式，有的合同沒有承包農戶簽字，有的合同與政策法規(guī)相違背等。土地流轉服務工作跟不上，村集體組織的作用沒有得到充分發(fā)揮，中介服務組織嚴重缺乏。在沒有監(jiān)管的情況下，流轉的土地改變了用途。農戶在其中的利益受到嚴重侵害，其運行的基礎不是規(guī)范的制度體系，而是人為的政策注入;農村土地流轉的二級市場主要是農戶之間的土地交易行為，其運行的特征是自發(fā)性、混亂性、盲目性與無序性，二級市場流轉空間狹小，缺乏有效的中介支持與政策引導。

農村土地使用權的市場化流轉機制的缺陷是由市場本身的組成和結構上的缺陷所決定的，反過來，如果存在缺陷的市場機制一旦形成并固定化，它又會使市場組成和結構上的缺陷放大，并形成一個相對均衡的農地流轉市場系統(tǒng)，這樣的存在內在缺陷的系統(tǒng)如果沒有外部的動力使其結構和組成趨向完善，而任其自由發(fā)展，整個系統(tǒng)將趨向惡化。

5.法律法規(guī)不完善

近年來，立法雖然關注到土地承包經(jīng)營權流轉問題，如2002年我國《農村土地承包法》涉及土地流轉的規(guī)定多達30余條，詳細規(guī)定了土地承包經(jīng)營權流轉的原則、方式、程序等，并取消了若干不合理的限制，包括《農業(yè)法》、《物權法》等也有相應規(guī)范，另外還散見于《合同法》、《民法通則》、《擔保法》及最高人民法院的司法解釋中以及其他相關的行政法規(guī)、規(guī)章中。但總體看比較原則、粗疏存在法律空白，同時法律規(guī)定較為分散，沒有形成系統(tǒng)性的法律機制，缺乏可操作性的具體規(guī)范。這就必然導致處理土地流轉中產生的矛盾與糾紛缺乏明確的法律依據(jù);土地流轉雙方(或三方)的權力、義務難以明確，其利益補償關系難以協(xié)調，轉包、轉讓價格難以確定等問題，不便于土地流轉的規(guī)范運作。

四解決之策

長期以來，我國對于土地制度與國家性質間的關系的固定觀念導致了土地使用權流轉的困難。對農業(yè)和農村的投入國家應占主體地位，同時也要為農戶提供條件、創(chuàng)造其投入的積極性。要實現(xiàn)土地使用權的有效流轉，必須制定利于市場動作的配套措施。

1.建立農村土地流轉的中介組織

完善土地流轉合同及土地市場的運行機制來促進農村土地的流轉。國家通過相應的政策保護土地使用權流轉的有效性，同時要為流轉提供交易平臺即鼓勵或幫助在每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立一個或多個農村土地流轉中介組織。中介組織要到相關部門登記注冊，要有固定的辦公地點，要有一套辦公程序。中介要有獨立性，不能由政府代替。真正實現(xiàn)為土地供需雙方牽線搭橋的作用。交易達到實現(xiàn)使用權轉移時，土地流轉合同是保證雙方權益義務的有效證明，因此要完善土地流轉合同，明細合同中的條款，既要便于實行，又要保護雙方的利益。

2.市場化運作

市場運作能有效促進土地、資金、勞動力、技術的自由流動，實現(xiàn)生產要素的最佳配置；企業(yè)經(jīng)營模式利于減少交易費用，獲取規(guī)模效益，從而提高農業(yè)勞動生產率，推動“二元經(jīng)濟”向“一元經(jīng)濟”的轉變。農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營本身具有制度的優(yōu)勢，能有效地規(guī)避風險，減少信息成本和交易費用，實現(xiàn)外部利潤內部化，獲得制度收益。由于傳統(tǒng)的“二元經(jīng)濟結構”影響，導致土地產權模糊，不利于土地的有效流轉；城鄉(xiāng)分治的戶籍制度阻礙了勞動力的流動和農民身份的變遷；社會保障制度的缺失延緩了農業(yè)產業(yè)化的有效集中。制度需求成為農業(yè)產業(yè)化進一步發(fā)展的必要條件。農業(yè)產業(yè)化在我國十多年的發(fā)展已初具規(guī)模，取得了明顯的經(jīng)濟和社會效益，成為市場經(jīng)濟條件下克服農戶家庭經(jīng)營自身缺陷的重要選擇。在市場經(jīng)濟背景下，農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營模式最顯著的特征集中體現(xiàn)為企業(yè)化經(jīng)營與市場化運作模式。

3.實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營

實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營正是促進我國農業(yè)發(fā)展的新契機。眾所周知，商品的生產都存在著一個適度規(guī)模問題。在一定的規(guī)模上，商品生產的諸要素之間能達到合理的搭配，效益是最優(yōu)的。當然，農業(yè)生產也不例外，對于我國目前存在土地經(jīng)營規(guī)模過小問題，可以通過適當?shù)闹贫茸兏?，達到土地的規(guī)?；?jīng)營。

4.擴大土地使用權流轉市場的需求

鼓勵大型農、工、商企業(yè)投資農業(yè)，提高農業(yè)的比較效益。農業(yè)生產同其他產業(yè)相比，生產周期長，資金回收慢，面臨的市場風險和自然風險大，而農業(yè)的平均利潤率又低于其他產業(yè)，是典型的社會效益高而經(jīng)濟效益低的弱質產業(yè)。如果平均利潤機制不能形成，農產品成本高昂而利潤低下，對于追求利潤最大化的“經(jīng)濟人”而言，農地使用權市場的需求缺乏基本的利益驅動，土地的撂荒狀態(tài)也就不足為奇了。為此，必須鼓勵農、工、商企業(yè)進入農村，在農業(yè)中引入現(xiàn)代科學和管理技術，加上大型企業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，提升農業(yè)的平均利潤率和邊際效益，使農業(yè)向贏利型行業(yè)轉變，從而激活土地使用權市場的需求。

同時還要加大財政支付的轉移力度，建立農業(yè)風險的防范機制。由于農業(yè)面臨的不確定性因素較多，風險成本高，效益極其不穩(wěn)定，壓抑了農地使用權流入者的積極性。而農業(yè)的發(fā)展，農業(yè)風險成本的降低，需要建立農業(yè)風險的防范機制。對農業(yè)技術研究、基礎設施建設和農業(yè)可能遭遇的自然災害，要建立政府補償規(guī)劃。農業(yè)對工業(yè)的長期支持，卻造成利潤率本來就相對較低的農業(yè)發(fā)展緩慢，比較利益低下。所以加大財政支付的轉移力度，由抽取農業(yè)向反哺農業(yè)轉變，調整農業(yè)的比較利益關系，對農地使用權的流轉是非常重要的。

參考文獻：