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論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村教育融資體制

論文摘要：政府提供基礎(chǔ)教育并非一定由政府負責(zé)生產(chǎn)基礎(chǔ)教育產(chǎn)品。農(nóng)村義務(wù)教育問題不是財政資金供給不足問題，而是財政資金分配不合理問題。通過一種合理的制度安排，對從根本上解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育融資問題很有必要。

農(nóng)村義務(wù)教育在全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性的重要作用。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展，特別是農(nóng)村稅費改革以來，先后了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》、《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》等一系列重要文件，確立了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)，分級管理，以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政保障范圍。

但是，我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制方面，仍然存在各級政府投入責(zé)任不明確、經(jīng)費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理、農(nóng)民教育負擔(dān)較重等突出問題，在一定程度上影響了“普九”成果的鞏固，不利于農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)健康發(fā)展，必須深化改革。特別是在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新形勢下，深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，從理順機制入手解決制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費投入等問題，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

基礎(chǔ)教育具有巨大的正外部性：不僅僅受教育者本人將從其對教育產(chǎn)品的消費中受益，整個社群乃至社會均會從中受益。同理，不提供基礎(chǔ)教育則具有巨大的負外部性。弗里德曼（Friedman1955）把教育的這種外部性稱作為“鄰里效應(yīng)”，弗里德曼的解決思路是，可推行“教育券（Vouchers）制度”。即：政府可以向家長發(fā)放教育券，以此方式要求每一位兒童獲得最低水平的教育。如果這些教育券花費在“經(jīng)過核準的”教育服務(wù)上，學(xué)?？梢詮恼抢锇匆?guī)定的每位兒童最大可報銷額報銷教育券（弗氏的原話是政府“可贖回”這些教育券）。這樣，家長可以自由決定送孩子上哪一所“經(jīng)過核準”的學(xué)校，無論該所學(xué)校是公立還是私立。這樣做的好處是，家長可以用教育券購買最低水平的教育，還可以自愿購買額外的教育服務(wù)。教育券為公共物品的提供引進了市場競爭機制，也給予了受教育者選擇權(quán)，擴大了受教育者的選擇空間。

我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的屬性和融資的特征

根據(jù)我國的教育法、高等教育法、義務(wù)教育法和義務(wù)教育法實施細則，提供義務(wù)教育屬于省、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，提供高等教育則屬于中央和省政府的事權(quán)。我國加入WTO對教育服務(wù)的承諾，允許商業(yè)化教育的存在，即允許中外合作辦學(xué)。外資投資中國教育有了制度基礎(chǔ)。2002年底，我國頒行了《中華人民共和國民辦教育促進法》，為民營資本的進入開放了大門。

基礎(chǔ)教育是一種準公共物品

多數(shù)學(xué)者認為目前我國政府應(yīng)該承擔(dān)義務(wù)教育的提供。另一些學(xué)者強調(diào)，基礎(chǔ)教育因其消費上的部分排他性和競爭性，是準公共物品，可以部分由政府提供，部分由市場提供。這些學(xué)者建議在我國引入民間資金，動員多種力量辦學(xué)。但是仍然反對政府以任何保障義務(wù)教育理由加重農(nóng)民的教育負擔(dān)。鑒于個人獲得教育服務(wù)對于我國具有巨大的正外部性，在我國的整個社會共同體中，必須為所有兒童提供義務(wù)性基礎(chǔ)教育，這基本上是一種共識。

農(nóng)村教育投資在經(jīng)濟發(fā)展中的作用

農(nóng)村教育投資、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施投資并列為農(nóng)村三大公共投資。有關(guān)研究顯示，教育公共投資的扶貧效果最顯著，同時對農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及對整個農(nóng)村經(jīng)濟增長的回報率也很高。各種公共投資中，在欠發(fā)達地區(qū)（西部地區(qū)）增加教育投資對縮小地區(qū)差距的作用最大。研究表明，政府農(nóng)村教育投資對農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增長的貢獻高于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。每增加1元農(nóng)村教育投資，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元，而每增加1元農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，僅可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加6.75元。另外，增加農(nóng)村教育投資，改善農(nóng)村教育，尤其是改善農(nóng)戶戶主的教育，不僅會提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率,而且還會增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)和進城打工的機會。

我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育融資的特征

上世紀70年代末期以來，作為中央政府、地方政府以及農(nóng)民之間政策博弈的結(jié)果，鄉(xiāng)村義務(wù)教育實行了三級辦學(xué)、兩級管理的體制。在資金上實現(xiàn)了教育稅費、捐資助學(xué)、社會力量辦學(xué)的投資和校辦企業(yè)的投入等來源多渠道籌措。由于農(nóng)民是缺乏組織的、很脆弱的利益群體，常常并不能夠主動地參與到政策制定的游戲中，往往是被動接受已制定好的政策。而且，由于歷史的原因，農(nóng)民在教育方面并沒有形成關(guān)于義務(wù)教育的意識和觀念，對自己的權(quán)利以及實現(xiàn)權(quán)利的方式也缺乏認識。而且，恰恰由于農(nóng)民沒有享受到充分的基礎(chǔ)教育，就更不易很快形成這方面的民主意識和權(quán)利意識。

一直以來政府對農(nóng)村義務(wù)教育投資資金供給不足，是我國農(nóng)村教育投融資體制的基本特征。在較多欠發(fā)達地區(qū)，教育的費用得不到保證，常常還被截留、挪用，政府給予教育的名義資金與學(xué)校實際得到的資金在數(shù)量上很不一致，在財政包干體制下，中央財政增長緩慢，財政性教育經(jīng)費占GNP的比重，遠遠低于世界平均水平。據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計，中國公共教育支出約占全世界公共教育支出的1.2%，而負擔(dān)的三級正規(guī)教育學(xué)生卻占全球約20%。農(nóng)村教育經(jīng)費短缺現(xiàn)象嚴重。

我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育融資存在的問題

由于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題是今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)涉及我國國家穩(wěn)定和全局發(fā)展的重要問題，而農(nóng)村教育將在其中發(fā)揮極其重要的作用，加之農(nóng)村教育一直是我國教育中最薄弱的環(huán)節(jié)，當(dāng)前教育中的絕大多數(shù)問題，都在農(nóng)村有突出的表現(xiàn)，所以農(nóng)村教育被列為今后我國教育所面臨的重大問題。

政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育重視不夠，基礎(chǔ)教育投入經(jīng)費比率下降，義務(wù)教育經(jīng)費缺口較大。改革開放以來，我國政府基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入總量呈逐年下降趨勢，財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例在2％左右，大大低于發(fā)達國家（5％～6％），與發(fā)展中國家（3％～4％）也有差距。普及義務(wù)教育呈現(xiàn)較大的資金缺口，農(nóng)村義務(wù)教育資金缺口就更加突出。

各級政府的事權(quán)和財權(quán)不對稱，中央在全國范圍內(nèi)在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域沒有提供有效的專項轉(zhuǎn)移支付。我國義務(wù)教育法及其實施細則規(guī)定，地方各級人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定，在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費附加，主要用于實施義務(wù)教育。如果縣鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費不足，上級政府必須提供輔助性的轉(zhuǎn)移支付。實際的操作結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責(zé)提供基礎(chǔ)教育，而許多貧困的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財政不足以支撐本地農(nóng)村基礎(chǔ)教育體系，而上級政府對縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)村教育供給方面的輔助性支持很少。地方財政收入太少，而負責(zé)的事務(wù)太多，不對稱的財權(quán)和事權(quán)，是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺的重要制度原因。

教育收費使得農(nóng)民負擔(dān)沉重。實際上農(nóng)村教育經(jīng)費必須主要從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民中籌措。只要縣級以上政府不提供部分資金，那么農(nóng)村教育資金缺口只能主要由農(nóng)民自行來承擔(dān)，這成為造成農(nóng)民負擔(dān)越來越重的重要因素。盡管教育收費屬于受益稅，是最有效的稅種類型，因為受益者可以直接看到所付成本與所獲直接收益。但是，在許多貧困地區(qū)，如果所籌集教育經(jīng)費仍然不能滿足最低水平的義務(wù)教育服務(wù)需求，縣以上各級政府有義務(wù)補充投入，至少保障義務(wù)教育服務(wù)的供給達到最低水平的教育服務(wù)供給。尤其是涉及到貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶的子女教育，政府的作用至關(guān)重要。

民間教育投資一直普遍受到排擠和抑制。我國政府普遍對基礎(chǔ)教育的提供和生產(chǎn)未作區(qū)分，對民間教育投資鼓勵不足，壓制有余。政府提供義務(wù)教育，并不是意味著一定要由政府的公立學(xué)校來生產(chǎn)教育服務(wù)。私立學(xué)校只要能夠按照統(tǒng)一的最低教育質(zhì)量要求提供教育服務(wù)，也應(yīng)該得到財政教育經(jīng)費的支持。迄今為止，絕大多數(shù)的私立學(xué)校分享不到政府提供的教育經(jīng)費。

農(nóng)村基礎(chǔ)教育投融資的基本思路

在全國范圍內(nèi)推行最低質(zhì)量標(biāo)準的義務(wù)性基礎(chǔ)教育。基礎(chǔ)教育屬于義務(wù)教育，其最終資金來源應(yīng)該是政府征取的正式稅費。這些稅費應(yīng)該足以提供一種平均水平的教育產(chǎn)品。我國的法律沒有規(guī)定應(yīng)在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)水平基本相同的義務(wù)性基礎(chǔ)教育，或者最低質(zhì)量標(biāo)準的義務(wù)性基礎(chǔ)教育。鑒于各地區(qū)辦學(xué)條件差距較大，應(yīng)規(guī)定在全國范圍內(nèi)推行最低質(zhì)量標(biāo)準的義務(wù)性基礎(chǔ)教育。為實現(xiàn)最低質(zhì)量標(biāo)準的義務(wù)性基礎(chǔ)教育，需要推行義務(wù)性基礎(chǔ)教育的標(biāo)準化，在教材安排、實驗設(shè)施配置、師資資源配置等方面統(tǒng)一標(biāo)準。

按照最低質(zhì)量標(biāo)準的義務(wù)性基礎(chǔ)教育要求組織財政資金來源。從公共經(jīng)濟學(xué)角度看，從農(nóng)民直接收取的稅費和來自其他來源的財政收入，最終都來自于人民。農(nóng)民的負擔(dān)存在一個上限?？梢詮慕?jīng)驗角度計算各地農(nóng)民的負擔(dān)上限。另外要計算各地教育服務(wù)供給的成本差別和學(xué)生人均教育支出需要。在此基礎(chǔ)上，可以計算來自農(nóng)民的直接教育稅費收入和需要上級政府補充的教育經(jīng)費。后者則是需要強制要求縣以上政府提供的教育經(jīng)費，即專項轉(zhuǎn)移支付。這意味著縣以上政府之間必須有明確的事權(quán)和財權(quán)安排來滿足這一要求。

通過引入競爭機制選擇生產(chǎn)單位?？梢砸胨搅W(xué)校和公立學(xué)校之間的競爭：如果其基礎(chǔ)教育產(chǎn)品的提供符合最低標(biāo)準，政府仍然可以提供相應(yīng)的補償資金。不僅可以引入私立學(xué)校和公立學(xué)校之間的競爭，還可以引入公立學(xué)校之間的競爭。在引入競爭方面，一個非常有意義的設(shè)想就是上述弗里德曼的教育券制度。據(jù)此，每一位學(xué)齡兒童都獲得一定額度的教育券，可以選擇任何一所公立或者私立中小學(xué)就學(xué)，學(xué)校收取教育券之后可以到政府教育管理部門或者財政部門換取經(jīng)費。由此，學(xué)校之間為了生存必須展開績效競爭。

完善農(nóng)村義務(wù)教育投入機制和教育管理體制。為了解決農(nóng)村教師工資拖欠問題，可以借鑒國外經(jīng)驗，將義務(wù)教育教師納入國家公務(wù)員或地方公務(wù)員系列，工資由較高層次地方財政或中央承擔(dān)，或列入中央預(yù)算，或列入地（市）、省預(yù)算，或各級預(yù)算共同分擔(dān)，由縣統(tǒng)管。

從公共選擇理論和契約經(jīng)濟學(xué)理論分析，上級政府對下級政府的任何過失都應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)有教育債務(wù)的處理，上級政府也應(yīng)對教育欠債承擔(dān)連帶責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公民作為受益者也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公民由于經(jīng)濟條件所限而債務(wù)責(zé)任過重，超過了承受能力，說明上級政府應(yīng)該提供轉(zhuǎn)移支付。此外，我國許多省在農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村教育費附加和農(nóng)村教育集資被取消，縣鄉(xiāng)財政收入減少，為了保證縣鄉(xiāng)對義務(wù)教育的投入，中央應(yīng)確定一定比例的稅收搞轉(zhuǎn)移支付，專門用于農(nóng)村義務(wù)教育。在此基礎(chǔ)上，省、市、縣政府應(yīng)將中小學(xué)校舍的建設(shè)與維修納入各級政府基建計劃，設(shè)立學(xué)校基建?？睿瑥亩纬梢环N有效的保障機制。

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