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本文作者：胡志平作者單位：復旦大學

中國農(nóng)村公共服務均等化檢視:制度匹配框架

制度經(jīng)濟學有一句至理名言:制度是至關重要的。好的制度會促進經(jīng)濟增長，壞的制度會阻礙經(jīng)濟增長。制度具有重要的預期作用，因為“制度決定什么是可以觀察的，什么是可以認識的，以及能從經(jīng)驗中學習什么。此外，制度還在兩個意義上塑造人們的預期，即對未來的預測，以及相信可以使他人根據(jù)這些預期而接受的要求”?！?〕一項好的制度需要相應的匹配制度形成一個制度支撐系統(tǒng)，才能實現(xiàn)制度的理想績效，反之則產(chǎn)生理論與實踐的悖論。實施農(nóng)村公共服務均等化過程中，制度是否匹配關系到均等化目標能否實現(xiàn)。由此，本文引入政治合法性概念分析中國農(nóng)村公共服務均等化政策的歷史轉變進程，跳出財政學分析框架，厘清公共服務非均等化背后的政治經(jīng)濟機理，解釋財政分權與公共服務非均等化之間的宏觀制度是如何不匹配的。

1．財政分權的宏觀政治制度匹配:政治合法性類型解讀

根據(jù)政治合法性基礎的三種基本類型，中國目前處于績效合法型向現(xiàn)代民主型階段轉型過程中。從圖2可以明顯看到，處于不同的政治合法性基礎階段，公共服務提供的結果是不同的。傳統(tǒng)權威型追求平等，而績效合法型追求效率，這可以理解計劃經(jīng)濟時代的公平觀念和改革開放后的“效率優(yōu)先兼顧公平”觀念的區(qū)別，在追求效率的導向下，重視經(jīng)濟增長的激勵機制:財政分權與政治晉升激勵，成為促進中國經(jīng)濟增長的一個“秘訣”。甚至許多學者認為中國奇跡在于“做對激勵”而不是“做對價格”?！?〕這種激勵是績效合法型的要求，也是“發(fā)展是硬道理”理念的彰顯。這就是說，中國所處的歷史發(fā)展階段決定了中國需要采取這種有效的激勵機制以推動經(jīng)濟增長，實現(xiàn)向現(xiàn)代國家的轉型。劉鵬(2006)指出當前中國政治合法性建設有兩種發(fā)展路徑:福利政治與權利政治。他以農(nóng)村合作醫(yī)療為例，指出黨和政府傾向于通過建立福利政治、重建公共產(chǎn)品供給機制的方式達到擴大政治合法性來源的目的?！?〕這充分說明，現(xiàn)代國家建構的一個重要內容是為人民提供滿意的公共服務，能否提供有效率的、讓群眾滿意的公共服務關系到執(zhí)政黨政權的穩(wěn)固，是政治合法性的重要基礎。既然公共服務提供關系到政治合法性基礎，那么政府的職能就是其體現(xiàn)。當前中國建設服務型政府，正是應對政治合法性挑戰(zhàn)的要求，宏觀上是建構現(xiàn)代國家的需要，中觀上是政府職能轉型的要求，微觀上則是公民權利的獲得。公民權利和現(xiàn)代國家建設是一個問題的兩個方面，實踐中體現(xiàn)為對政府職能的要求。所以構建服務型政府和提供公共服務是一個問題的兩個方面，都是合法性基礎深刻轉換的必然要求。這三個方面都在注解同一個問題:一個國家如何才能獲得其統(tǒng)治的合法性?是賦予公民權利還是提供公民滿意的社會福利或其他?弄清楚這個問題是國家政治合法性基礎建設的需要。政治合法性落實到實踐上是應該如何考核政府官員，即政績考核機制。1978年中共十一屆三中全會召開，改革開放方向的確定，使“以階級斗爭為中心”轉向“以經(jīng)濟建設為中心”;1984年10月20日，《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》意味著“經(jīng)濟建設為中心”逐步成為地方各級官員的工作方向，政績考核的內容隨之發(fā)生變化。有學者如劉云龍(2001)認為，在不同的環(huán)境背景下，政府的目標函數(shù)也不一樣，他提出了政績考核的三類目標函數(shù)，即傳統(tǒng)經(jīng)濟條件下的F(政治忠誠)模式，經(jīng)濟改革條件下的F(政治忠誠、經(jīng)濟發(fā)展)模式，實行基層民主條件下的F(政治忠誠、經(jīng)濟發(fā)展、提供公共物品)模式。〔9〕劉云龍的政績考核三類目標充分表明地方政府官員在不同的經(jīng)濟社會條件下的“指南針”是不同的。同樣葉貴仁(2010)考察自1949－2009年我國領導干部考核的歷史過程，發(fā)現(xiàn)呈現(xiàn)三個明顯的階段性特征，即1949－1976年為第一階段，強調領導干部的政治忠誠;1978－2001年為第二階段，強調領導干部發(fā)展經(jīng)濟的能力;2002－2009年為第三階段，強調領導干部具備全面的素質，并能落實科學發(fā)展觀的各項任務。從外在的行政生態(tài)環(huán)境來看，不同階段的領導干部考核標準乃是對統(tǒng)治合法性的反映，引導著地方政府行為的價值取向，并主導其工作重點。領導干部考核三個階段的演變絕非偶然，它孕育了一個后發(fā)展中國家追求現(xiàn)代化的歷程?！?0〕運用“現(xiàn)代國家建構”理論框架分析建國以來中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的變遷，得出的結論是:農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制轉型是現(xiàn)代國家建構的內在邏輯使然。也就是說，中國由民族國家建構過渡到民主國家建構的現(xiàn)代國家建構過程，正是中國公共產(chǎn)品由城鄉(xiāng)二元供給體制轉變?yōu)槌青l(xiāng)一體化供給體制的過程。〔11〕因此，建國后的政治合法性在現(xiàn)代國家政權建設的匹配下，為了汲取資源形成了城鄉(xiāng)之間公共服務的非均等化供給格局。顯然在趕超戰(zhàn)略背景和政治晉升與財政分權背景下，城鄉(xiāng)之間的非均等化供給是必然結果，要實現(xiàn)均等化供給，必須向現(xiàn)代民主型政治轉變。進入20世紀以后，傳統(tǒng)國家紛紛向現(xiàn)代國家轉型?，F(xiàn)代國家的一個重要特點是主權在民，政府向全體國民負責，并為全民提供更多的公共物品，以提升全體國民的福祉。〔12〕公共服務非均等化問題，特別是教育、醫(yī)療與住房是中國社會的重大民生問題。雖然民生問題體現(xiàn)在經(jīng)濟社會中，但實質上是政治層面的問題。只有政治層面真正決意將工作重心、資源配置轉向民生目的，并調控社會資本投向民生，民生問題才可能得到根本解決。在此意義上講，民生問題實質就是政治問題?！?3〕這里學者指出了中國的民生問題是政治問題，也是新的政治形態(tài)———民生政治。進一步，從圖2可以理解，中國式非均衡發(fā)展走向均衡發(fā)展的模式應基于中國政治合法性基礎來源的變化，當績效合法型出現(xiàn)“績效困境”時，經(jīng)濟增長但政權不穩(wěn)定，需要逐步轉向民生，從單一經(jīng)濟績效觀轉向經(jīng)濟社會政治績效的綜合績效觀，再向現(xiàn)代民主轉型;而民生政治要求建設公共服務型政府和公共財政體制支撐的公共服務均等化提供。宏觀政治合法型基礎轉變的政治經(jīng)濟學在于政治合法型基礎不同的政府其執(zhí)政理念也不同，有什么樣的政府執(zhí)政理念就有什么樣的政府行為偏向。政府執(zhí)政理念是指政府處理公共事務的思想觀念和基本原則，關系到建設一個什么樣的政府這一根本性問題。政府管理行為本質上是一定理念指導下的產(chǎn)物，有什么樣的理念，就有什么樣的政府行為?！?4〕政治合法性基礎、政府執(zhí)政理念、政府行為三者之間存在著密切的關聯(lián)。有什么樣的政治合法性基礎就需要有相應的政府執(zhí)政理念和政績考核機制相配合，因而政府不同的執(zhí)政理念決定了政績考核機制的內容也不同，進而引致地方政府的行為取向不同。也就是說，國家現(xiàn)代化建設進程中，從傳統(tǒng)國家走向現(xiàn)代國家需要經(jīng)歷各個階段，尤其是從發(fā)展型政府〔15〕逐步走向公共服務型政府更需要一個長期的過程。

2．財政分權的微觀民主制度匹配:基層治理模式解讀

中國農(nóng)村公共服務提供不僅不足，還同時出現(xiàn)了提供過度和結構不均等現(xiàn)象。農(nóng)村田野調查證明結構非均等化現(xiàn)象的存在。趙和楠2007年、2009年對武漢市黃陂區(qū)武湖農(nóng)場高車畈村和下畈村居民進行的問卷調查結果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民所享有的基本公共服務在結構上嚴重失衡。村民對于社會保障型公共品的享有度較高(如農(nóng)村基本社會保障為87.83%、醫(yī)療衛(wèi)生為95.83%)，而對于經(jīng)濟發(fā)展型公共品的享有度(如農(nóng)業(yè)技術指導為14.58%、農(nóng)業(yè)市場信息為16.67%、農(nóng)民就業(yè)培訓為10.42%)、生態(tài)保護型公共品的享有度(如村莊綠化為64.58%、村級生態(tài)環(huán)境建設為51.25%)，公共管理型公共品的享有度(如參與公共事務決策僅為6.23%)處于較低水平?！?6〕顯然這一現(xiàn)象背后不是基層政府財力不足所能解釋的，原因在于基層政府在財力不足的情況下為何還會提供過度的或轄區(qū)居民不需要的公共服務?答案在于微觀民主制度———中國基層的治理模式。基層治理模式屬于一種微觀民主制度。托克維爾在《論美國的民主》中發(fā)現(xiàn)了美國政治的秘密:新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。自由主義理論家密爾同樣注意到單純代議制政府的不足，并提出了“宏觀民主/微觀民主”的整合性框架，認為應該在宏觀政治層面上實行代議制民主，在微觀治理層面上實行參與民主?！?7〕即宏觀政治層面上的代議制民主是相對于微觀治理層面上的多元民主而言的。因而，我們把基礎治理模式作為一種微觀民主制度。而中國傳統(tǒng)的治理模式屬于一種管理主義模式(王錫鋅，2010)，也被認為是一種“單中心”治理模式。管理主義模式無法有效地反映轄區(qū)居民的真實需求，因而公共服務供給與需求脫節(jié)，導致公共服務結構非均等化供給。中國基層的管理主義治理模式與公共服務非均等化供給的邏輯關聯(lián)從圖3可以清晰地顯示。目前中國的政治體制基本構架是，基層政府處于壓力型政治體制下，面對的是上級政府的政績考核，上級政府評價基層政府并由上級決定基層政府官員的升降，而人民代表大會的代表由于不是農(nóng)民選舉的，即使村民委員會也受到政府干預，特別是基層政府官員一般都是本級人民代表大會的代表成員，所以，人民代表大會往往對基層政府監(jiān)督不力，加之人大代表對農(nóng)村公共服務的真實信息并不清楚，而基層政府才是信息擁有者，因此中國的基礎政府能夠只對上級負責，無需對選民(農(nóng)民)負責。結果是農(nóng)村公共服務的需求者不能對農(nóng)村公共服務的供給者———基層政府構成壓力或者西方所稱的政府支持率。這樣一來農(nóng)村公共服務需求也不取決于農(nóng)民而是上級政府的偏好。所供給的必然是符合上級政府偏好的。這種自上而下而非自下而上的由政府主導的而非政府主導多元化主體參與合作協(xié)商的管理主義或“單中心”基層治理模式的結果自然是非均等化供給。管理主義的治理模式被簡化為決策者對人和事的單向管理，決策者對公眾的政策偏好甚至需求進行塑造，公眾獨立的需求和政策偏好則缺乏有效的政策輸入途徑?！?8〕顯然基層管理主義模式不能適應日益多元化的利益主體時代和日益多元的需求，難以克服基層政府包攬一切、成為公共服務唯一提供主體的缺陷———政府失靈，并催生農(nóng)村公共服務提供不足與失衡。要扭轉這一格局需要轉變治理模式，從管理主義治理模式轉向參與式治理?！皡⑴c式治理”作為一種治理體制和技術，源于“參與式民主”理論。它提供了一種關于公共生活問題的解決方案，主張在代議制民主的框架內，讓公民能夠積極有序地參與公共事務，從而補充和彌補代議制民主的不足?！?9〕“參與式治理”與農(nóng)村公共服務提供之間的密切關聯(lián)在于“參與式治理”強調“參與”的價值和意義，主張多元化主體參與提供，讓政府與多元主體間進行協(xié)商和合作，克服政府失靈、市場失靈、第三方失靈，以適應主體多元化的公共服務需求。更重要的在于作為農(nóng)村公共服務需求方，能夠通過有效渠道進行利益表達，公眾能夠參與公共服務所提供的公共決策，提升公共服務決策效率，完善公共服務提供的公共選擇過程，突破“單中心”自上而下的決策過程，更加符合農(nóng)村居民的公共服務提供需求?！皡⑴c式治理”作為一種微觀民主制度不僅在宏觀政治上匹配宏觀政治合法性轉型要求，體現(xiàn)出大國治理模式的轉型，讓農(nóng)村居民參與到同他們切身利益相關的由公共服務提供的事務管理之中，真正落實人民當家作主的政治內涵;而且在微觀政治上，讓大眾參與公共服務這一公共事務決策，提升了公共政策的效率。更關鍵的在于，解答了為何中央在基層政府財力困境情況下不斷加大財政轉移支付力度而農(nóng)村公共服務供給狀態(tài)依然沒有根本轉變的內在微觀政治經(jīng)濟邏輯，培養(yǎng)了農(nóng)民的民主參與權利意識。而農(nóng)村居民的知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權等權利缺失，即使有中央財力補充，基層政府提供公共服務的動力將依然不足。因而，中國式財權分權一方面因為宏觀政治上的制度不匹配導致公共服務提供不足，農(nóng)村公共服務提供更加困難;另一方面微觀民主制度不完善，治理模式缺陷，也導致農(nóng)村公共服務提供效率低下，難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會轉型的要求。完善中國式財政分權制度需要突破傳統(tǒng)的財政經(jīng)濟視野，構建經(jīng)濟與政治制度匹配的和諧制度環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務均等化供給。

中國農(nóng)村公共服務均等化制度匹配:“三維”聯(lián)動機制

中國農(nóng)村公共服務均等化的財政分權反思檢視表明，財政分權體制需要一系列的宏觀微觀制度相互匹配，宏觀上的政治制度與財政分權體制相結合形成的中國式財政分權———強激勵與弱約束導致了提供公共服務的動力不足;而微觀基層民主的管理主義模式則加重了農(nóng)村公共服務非均等化。因而，財政分權體制與中國的宏觀微觀政治制度匹配共同構成一個“三觀”的制度體系:宏觀政治制度、中觀財政制度、微觀基層民主制度。中國農(nóng)村公共服務非均等化需要扭轉宏觀中觀微觀制度的不匹配狀態(tài)，實現(xiàn)由“三觀”向“三維”聯(lián)動機制突破，其邏輯如圖4所示。

1．宏觀政治合法性轉型:科學發(fā)展觀指導的綜合績效觀

決定地方政府官員晉升的是政績考核中的GDP和財政收入而非公共服務提供，這是中國改革開放以來“以經(jīng)濟建設為中心”的績效合法型政治的體現(xiàn)。要改變這種經(jīng)濟與社會不平衡發(fā)展的績效觀，轉向以科學發(fā)展觀為指導的綜合績效觀，即以經(jīng)濟績效考核為主轉向以經(jīng)濟社會績效并重的綜合績效考核，需要更加注重由重經(jīng)濟績效考核向重民生優(yōu)先考核的科學發(fā)展觀轉變。堅持科學發(fā)展觀的關鍵是堅持以人為本，落實以人為本就是要政府的眼睛盯住公共服務而不是經(jīng)濟績效。未來邁向現(xiàn)代國家政權建設，必然逐步從績效政治邁向權利政治，公共服務享有將成為公民必須享有的一項基本權利，因此改變財政邏輯的宏觀制度匹配就是改變中國的政治合法性來源基礎，即政治合法性類型。第一應堅持由績效合法型向權利政治型轉變。公共服務均等化的政治意義在于其內涵權利政治或民生政治的重要內容，由此，農(nóng)村公共服務均等化的宏觀政治價值在于為實現(xiàn)績效合法型向權利政治型轉變提供了重要路徑，因而構建權利政治來源就是要把公共服務均等化享有權利作為一項重要權利和民生政治的基本要求，而絕不僅僅為了適應經(jīng)濟發(fā)展階段變化的要求，進而突破“績效合法性困境”，構建綜合績效觀，實現(xiàn)從單一經(jīng)濟績效觀轉向經(jīng)濟社會綜合績效觀。第二應堅持完善政績考核指標，將單一績效考核轉變?yōu)榫C合績效考核。這就需要大大增加民生方面的公共服務考核指標，減少經(jīng)濟績效考核指標，改變政府的辦事方向，從重經(jīng)濟增長轉向重政治經(jīng)濟社會文化綜合發(fā)展。即將經(jīng)濟考核轉變?yōu)榻?jīng)濟與民生并重的綜合績效考核觀。第三應堅持完善考核內容的執(zhí)行機制即問責機制。即使農(nóng)村公共服務均等化供給作為基層政府的考核內容，如果執(zhí)行不力或得不到有效的問責處罰，其有效權威性必受極大的弱化。因而農(nóng)村公共服務均等化成為考核內容需要完善政績考核問責機制，對政府的公共服務不作為或作為不力給予處罰。更重要的是，不是由政府自己評估自己，而是由轄區(qū)民眾評價。因此，有了考核的指標還需要考核的問責反饋機制，否則會產(chǎn)生“執(zhí)法不嚴”的政府不作為。這里的關鍵是把考核權力交給誰?是所服務的人民還是政府自己這個“裁判員”?

2．中觀政府財政體制轉型:公共財政體制的完善

中國式財政分權之所以導致基層公共服務非均等化供給，在于基層政府面臨政治晉升考核壓力和財政分權體制約束下形成的財權上移事權下移雙重壓力，以及由此導致的越是基層財力越困難，農(nóng)村公共服務非均等化供給困境越突出。宏觀政治合法性基礎類型轉變，需要政府職能與財政分權體制進一步改革完善使之匹配。第一，將發(fā)展型政府向服務型政府轉變。財政體制的轉型需要政府職能轉變。中國目前的發(fā)展型政府特征明顯，基層政府為完成上級政府的各種考核壓力無心也無力推進農(nóng)村公共服務均等化提供。轉變基層政府職能需要明確基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作是提供公共服務，而不是招商引資。第二，重新設計政府間公共服務責任分工制度。中國目前的政治制度架構使得上下級政府分工缺乏明確的法律規(guī)章制度，上級政府把責任推給下級，下級必須服從上級的安排，導致責任下移，但財力卻上移了。這種責任分工的不明確，導致公共服務中政府的責任模糊，因此有必要讓基本公共服務提供的責任上移:如將基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務和社會保障等公共服務責任上移，減少下級政府因財力不足產(chǎn)生的公共服務難以滿足民眾基本公共需求的矛盾。第三，重構農(nóng)村公共服務均等化的轉移支付制度。農(nóng)村基層政府提供公共服務財力不足需要加大轉移支付解決，這就需要重構轉移支付制度。構建農(nóng)村公共服務均等化轉移支付制度的關鍵在于落實轉移支付資金的使用與監(jiān)管，避免中央加大轉移支付，地方挪用甚至截留。

3．微觀民主制度轉型:“參與式”治理模式躍進

中國農(nóng)村公共服務均等化有了宏觀政治制度和中觀財政體制匹配后，還需要微觀政治民主制度與之相匹配，因為有錢有力未必會辦好一件事，“魔鬼還在于細節(jié)”的道理說明農(nóng)村公共服務非均等將涉及基層治理模式。要使農(nóng)村公共服務均等化供給實現(xiàn)，進而真正惠及農(nóng)民，第一，應推進管理主義治理模式向“參與式”治理模式轉變。目前農(nóng)村公共服務提供主要由基層政府壟斷，而按照基層政府行為偏向提供的公共服務往往并不是以轄區(qū)居民需求為指針，或者即使希望符合轄區(qū)居民需求偏好也難以得到需求偏好信息，所以必須構建體現(xiàn)農(nóng)村公共服務需求方的大眾參與的公共選擇機制，實現(xiàn)結構均等，真正體現(xiàn)民眾的意愿與需求，而不是基層政府官員個人偏好的甚至想象的公共服務需求。第二，提供機制的轉變。按照公共服務生產(chǎn)與提供分開的理論，構建農(nóng)村公共服務均等化供給的“多中心治理”提供模式。結構非均等化的重要原因在于政府壟斷公共服務的“單一中心治理”提供模式?jīng)]有區(qū)分提供與生產(chǎn)，市場、私人部門和社會第三部門參與公共服務的程度較低，特別是在農(nóng)村地區(qū)，政府提供績效不盡如人意，因而應形成新的提供模式———“多中心提供”模式。充分發(fā)揮市場及社會第三部門的作用，讓基層政府主要承擔管理責任，提高供給績效。第三，完善基層民主自治制度。作為微觀民主的基層民主自治制度，是農(nóng)村居民參與政治生活的重要支撐，甚至是根本性的制度。農(nóng)村公共服務均等化供給必須首先是一個政治選擇過程，農(nóng)民能夠表達對公共服務利益的要求，其次才是如何選擇提供過程，實現(xiàn)農(nóng)民應享有的均等化公共服務權利。完善基層民主自治制度，推進農(nóng)村政治選舉，才能使農(nóng)民參與國家政權建設，實現(xiàn)自身合法利益訴求，實現(xiàn)基層治理模式轉向。