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土地的規(guī)劃范文第1篇

[關(guān)鍵詞]土地測量 土地規(guī)劃 土地資源利用

[中圖分類號] S29 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號] 1000-405X（2015）-9-248-1

0前言

土地是有限的，一個國家的建設(shè)和發(fā)展離不開土地資源。當(dāng)前，隨著我國人口的不斷增多，加上資源緊缺，土地資源的珍貴程度變得更加突出，科學(xué)規(guī)劃和利用土地資源才能夠確保我國土地資源的可持續(xù)利用，這是踐行我國科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的總體要求，對保護(hù)我國現(xiàn)有資源和保證我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。筆者從事相關(guān)工作，對此有著較為深刻的認(rèn)識，就土地規(guī)劃中土地測量的應(yīng)用，談?wù)勛陨硪恍┛捶ā?/p>

1土地測量的涵義和發(fā)展歷程

1.1土地測量技術(shù)涵義

現(xiàn)代的土地測量技術(shù)是指使用以計算機(jī)技術(shù)、光電技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)、空間科學(xué)、信息科學(xué)為基礎(chǔ)，以全球定位系統(tǒng)（GPS）、遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）為技術(shù)核心，將地面已有的特征點和界線，通過測量手段獲得反映地面現(xiàn)狀的圖形和位子信息，供工程建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計和行政管理之用，在國民生產(chǎn)的很多方面都發(fā)揮著重要的作用。土地測量是一項工作周期長、基礎(chǔ)性強(qiáng)并且技術(shù)含量高的運用測量學(xué)和遙感技術(shù)方法對各類土地的數(shù)量、分布、地形等特征進(jìn)行測量、繪圖的工作。包括地形測量、地籍測量、土地平整測量、土地利用現(xiàn)狀測量、荒山荒地等后備資源調(diào)查等內(nèi)容。

1.2土地測量技術(shù)特點及發(fā)展趨勢

土地測量內(nèi)外作業(yè)一體、數(shù)據(jù)獲取及處理的自動化、測量過程控制可系統(tǒng)行為的智能性、測量成果和產(chǎn)品的數(shù)字化、信息共享和傳播網(wǎng)絡(luò)化、測量信息管理的可視化是土地測量技術(shù)的六大主要特點，精確、快速、可靠、實時、遙測、集成、簡便和安全是土地測量在土地規(guī)劃應(yīng)用中的主要優(yōu)勢。未來現(xiàn)代測量技術(shù)的發(fā)展主要包括以下八個方面：

（1）以測量機(jī)器人為代表的智能和自動化系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用；（2）基于知識和數(shù)據(jù)挖掘的工程信息系統(tǒng)；（3）從土木工程測量和三維工業(yè)到人體醫(yī)學(xué)測量；（4）多傳感器的集成和混合系統(tǒng)；（5）GPS、GIS、RS、TPS和激光掃描系統(tǒng)等多技術(shù)集成融合；（6）大面積空間數(shù)據(jù)的快速采集及處理；（7）精密數(shù)據(jù)處理和海量數(shù)據(jù)處理方面的數(shù)學(xué)物理建模；（8）信息服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化和可視化。

2土地測量在土地規(guī)劃中的應(yīng)用分析

2.1在土地利用調(diào)查中的應(yīng)用

土地利用調(diào)查亦稱土地資源數(shù)量調(diào)查。即通過勘測調(diào)查手段，查清一個國家、地區(qū)各種土地利用分類面積、土地利用狀況及其空間分布特點，編制土地利用現(xiàn)狀圖，了解土地利用存在問題，總結(jié)開發(fā)利用經(jīng)驗教訓(xùn)，提出合理利用土地的意見，為進(jìn)行土地利用分類和研究，制訂國民經(jīng)濟(jì)計劃和土地政策，開展國土整治、土地規(guī)劃、科學(xué)管理土地等工作服務(wù)。是一項政策性、科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作。如今，RS、GIS、GPS等土地測量技術(shù)為土地利用調(diào)查提供了近乎完美的技術(shù)支撐，實現(xiàn)了對土地利用調(diào)查的數(shù)據(jù)采集、處理、分析、輸出以及更新的系統(tǒng)的建設(shè)。RS快捷、實時、高效地獲取土地利用變化信息；GPS快速準(zhǔn)確采集土地利用變化圖斑的空間位置；GIS對采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行編輯實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理自動化， 這些技術(shù)使土地調(diào)查中工作量大、工序多、工作效益低、精度底、數(shù)據(jù)分析難度大、成果輸出不方便等問題迎刃而解。

2.2在土地勘測定界中的應(yīng)用

土地測量技術(shù)在土地勘測定界中的運用可以更為合理的對土地進(jìn)行開發(fā)、復(fù)墾和轉(zhuǎn)讓。首先，勘測土地的使用范圍來獲取準(zhǔn)確的土地使用情況信息和土地的實際面積等可以作為我國國有土地在審批和相關(guān)地籍情況方面的有效的數(shù)據(jù)。其次，土地測量技術(shù)在勘測定界方面的運用也將為我們土地的測繪和勘測報告的編寫方面提供有力的支持。最重要的是，可以隨時了解我國國有土地資源的情況，方便國土行政主管部門及時調(diào)整不合理的方面。在勘測定界的過程中有兩種方法。第一種先使用GPS―RTK技術(shù)定位，然后通過相關(guān)的基站將捕捉到的信息反饋給流動站，最后由流動站對信息進(jìn)行采集、分析和計算。第二種是利用GIS技術(shù)和數(shù)據(jù)庫完成對土地的勘測界定測量、或?qū)ν恋卣魇諗?shù)據(jù)進(jìn)行管理。不論何種方法，我們都應(yīng)該確保數(shù)據(jù)的真實性，保證土地勘測定界能真實高效的進(jìn)行。

2.3在土地利用動態(tài)監(jiān)測中的應(yīng)用

土地利用動態(tài)監(jiān)測的目的是準(zhǔn)確快速的發(fā)現(xiàn)土地利用狀況的變化并收集變化的數(shù)據(jù)。在以往，我們在真實了解一個土地的具體利用現(xiàn)狀的時候還是十分被動的，而且收集到的數(shù)據(jù)較為粗糙，真實性也低，在對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和計算后得到的結(jié)果與現(xiàn)實差異較大。目前，我們利用土地測量技術(shù)進(jìn)行相關(guān)土地利用的動態(tài)監(jiān)測，充分發(fā)揮遙感衛(wèi)星中對矢量數(shù)據(jù)處理和GPS數(shù)據(jù)精確定位的優(yōu)勢，最終通過GIS實現(xiàn)土地的可視化管理，大大提高了土地相關(guān)信息的時效性和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

2.4在土地執(zhí)法監(jiān)察中的應(yīng)用

土地測量技術(shù)還簡化了土地執(zhí)法部門的流程：首先將遙感監(jiān)測技術(shù)和土地執(zhí)法動態(tài)巡查相結(jié)合，對土地利用進(jìn)行排查，盡可能的發(fā)現(xiàn)土地違法行為，再通過便攜式GPS接收設(shè)備和GIS提供的電子地圖，快速準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)并到達(dá)疑似違法用地的現(xiàn)場。近些年來，土地測量技術(shù)已經(jīng)成功的運用于土地執(zhí)法監(jiān)察中，科技與人力相結(jié)合，使土地違法利用的行為顯著減少。

3結(jié)束語

總而言之，土地測量技術(shù)在我國已經(jīng)有了一段時間的發(fā)展歷程，土地規(guī)劃和管理的工作更具科學(xué)性、真實性和可操作性，為提高我國土地規(guī)劃與管理的 效率提供了有益的措施，為我國土地的可持續(xù)發(fā)展提供了技術(shù)保障。不過，土地測量技術(shù)還有待完善，我們還應(yīng)該加大在科技領(lǐng)域的投入，完善或創(chuàng)新測量技術(shù)，為土地的規(guī)劃和管理作出更大的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]石利軍.GPSRTK技術(shù)在土地勘測定界中的應(yīng)用[ J] .邢臺職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報， 2011， 26（1）：102， 104.

[2]丁莉東.測繪新技術(shù)在土地規(guī)劃與管理中的應(yīng)用[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（24）.

土地的規(guī)劃范文第2篇

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)；城鎮(zhèn)規(guī)劃；銜接

改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和我國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，各項建設(shè)項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出。為了加強(qiáng)對新經(jīng)濟(jì)形勢下我國土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內(nèi)先后部署并開展了兩輪總體規(guī)劃編制工作，特別是加強(qiáng)對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地規(guī)劃在用地分類、編制體系及審批權(quán)限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設(shè)用地規(guī)模兩方面的銜接。

一、土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異

1. 指導(dǎo)思想的差異。

自1986年至今，我國先后開展了兩輪關(guān)于土地利用的總體規(guī)劃編制。土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點，依照上級所下達(dá)的對建設(shè)用地的控制指標(biāo)為限制，按計劃進(jìn)行的土地規(guī)劃編制，其指導(dǎo)思想是制約供給和引導(dǎo)需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)政策及人文因素等多方面進(jìn)行綜合分析，并依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會需求進(jìn)行編制的規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點，重在發(fā)展。

2. 規(guī)劃目標(biāo)的差異。

土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農(nóng)用地的保有量、建設(shè)用地占用耕地數(shù)量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復(fù)墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產(chǎn)出率的提高等方面為主要目標(biāo)。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標(biāo)則是在城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面進(jìn)行確定。

3. 規(guī)劃部門的差異。

土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由國家土地資源管理部門和土地規(guī)劃建設(shè)部門來編制實施。隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國的土地資源也從過去的無償使用發(fā)展為有償使用，這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。

二、土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的原則

土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接應(yīng)遵從以下原則：第一，從全局出發(fā)的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎(chǔ)，對不同區(qū)域、用地部門及產(chǎn)業(yè)之間用地的需求進(jìn)行全面考慮，協(xié)調(diào)好各區(qū)域、部門及產(chǎn)業(yè)間的用地矛盾。第二，保護(hù)與保障并行原則，在加強(qiáng)對基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)耕地保護(hù)從重數(shù)量向數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)建設(shè)的全面平衡轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對土地的整理力度，控制建設(shè)用地占地規(guī)模，建立保護(hù)耕地的激勵機(jī)制，才能使耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。第三，可持續(xù)的土地利用原則，在規(guī)劃建設(shè)中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護(hù)結(jié)合起來，重視環(huán)境的保護(hù)與改善，對區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地進(jìn)行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對土地的可持續(xù)利用。土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接方式

1. 強(qiáng)化土地管理部門和建設(shè)規(guī)劃部門間的協(xié)作。

土地管理部門和城市建設(shè)規(guī)劃部門都要對城市用地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格土地審批制度，切實做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設(shè)的統(tǒng)一管理。同時要強(qiáng)化實施兩個規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對于違法用地和建設(shè)的案件要嚴(yán)肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍和界限，而建設(shè)用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。

2. 城鎮(zhèn)規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。

城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標(biāo)。同時，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要嚴(yán)格符合耕地總量的動態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質(zhì)量。對于不合理的建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進(jìn)行局部調(diào)整，做到科學(xué)、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設(shè)用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。

3. 走集約型的城鎮(zhèn)建設(shè)道路。

城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)從過去的粗放式建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設(shè)方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設(shè)用地緊張的觀念，對土地進(jìn)行更加科學(xué)、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對城鎮(zhèn)空間充分利用，適當(dāng)提高建筑的密度、高度及容積率。當(dāng)前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時也可通過加強(qiáng)舊城改造，提高舊城用地在布局、結(jié)構(gòu)及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農(nóng)村的居民點及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]丁祥偉.淺談土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接[J].城市建設(shè)，2011（13）.

[2]王開楊.大型復(fù)雜橋梁施工監(jiān)控分析[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報，2011（28）.

[3] 於忠祥. 世紀(jì)初我國土地利用總體規(guī)劃回顧與展望[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，17（06）.

土地的規(guī)劃范文第3篇

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；城鎮(zhèn)規(guī)劃；銜接

Abstract: with the rapid development of national economy in China and the urbanization process of the speed up day by day, the construction project of the land demand has increased, the contradiction between supply and demand of land use and structural contradictions appear more outstanding. Must be in sight of sustainable development to a correct view on the relationship between the two, in the concrete implementation to do on both effective coordination and cohesion. This article through to the general land use planning and the urban planning difference contrast, puts forward the way of cohesion.

Keywords: general land use planning; Town planning; cohesion

中圖分類號： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

引言

改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和我國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，各項建設(shè)項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出。為了加強(qiáng)對新經(jīng)濟(jì)形勢下我國土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內(nèi)先后部署并開展了兩輪總體規(guī)劃編制工作，特別是加強(qiáng)對土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)土地規(guī)劃在用地分類、編制體系及審批權(quán)限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設(shè)用地規(guī)模兩方面的銜接。如果建設(shè)用地與基本農(nóng)田的布局不能做到充分的銜接，則規(guī)劃實施中必然要對兩個規(guī)劃進(jìn)行頻繁調(diào)整?？梢姡恋乩每傮w規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃有著很高的關(guān)聯(lián)度，必須以可持續(xù)發(fā)展的眼光來正確看待兩者的關(guān)系，在具體實施中要做到對兩者有效的協(xié)調(diào)與銜接，為兩個規(guī)劃各自的順利實施打下堅實的基礎(chǔ)。

土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異

1、指導(dǎo)思想的差異

自1986年至今，我國先后開展了兩輪關(guān)于土地利用的總體規(guī)劃編制。土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點，依照上級所下達(dá)的對建設(shè)用地的控制指標(biāo)為限制，按計劃進(jìn)行的土地規(guī)劃編制，其指導(dǎo)思想是制約供給和引導(dǎo)需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)政策及人文因素等多方面進(jìn)行綜合分析，并依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會需求進(jìn)行編制的規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點，重在發(fā)展。

規(guī)劃目標(biāo)的差異

土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農(nóng)用地的保有量、建設(shè)用地占用耕地數(shù)量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復(fù)墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產(chǎn)出率的提高等方面為主要目標(biāo)。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標(biāo)則是在城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面進(jìn)行確定。

規(guī)劃部門的差異

土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由國家土地資源管理部門和土地規(guī)劃建設(shè)部門來編制實施。隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國的土地資源也從過去的無償使用發(fā)展為有償使用，這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。

規(guī)劃時間、層次及人口統(tǒng)計口徑差異造成的矛盾

土地利用規(guī)劃有一個重要原則，即“一保吃飯、二保建設(shè)、三保環(huán)境”，而事實上很多城鎮(zhèn)卻是先有城市規(guī)劃后有土地利用總體規(guī)劃，這種現(xiàn)象導(dǎo)致總體規(guī)劃反而服從城鎮(zhèn)規(guī)劃的結(jié)果。城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計途徑和統(tǒng)計范圍方面也存在著差異，有些按行政區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)計，有些則按非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量確定人口規(guī)模。這種“以地定人”的城鎮(zhèn)規(guī)劃和“以人圈地”的土地利用總體規(guī)劃也是導(dǎo)致不同矛盾的根源。

土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的原則

土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接應(yīng)遵從以下原則：第一，從全局出發(fā)的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎(chǔ)，對不同區(qū)域、用地部門及產(chǎn)業(yè)之間用地的需求進(jìn)行全面考慮，協(xié)調(diào)好各區(qū)域、部門及產(chǎn)業(yè)間的用地矛盾。第二，保護(hù)與保障并行原則，在加強(qiáng)對基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)耕地保護(hù)從重數(shù)量向數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)建設(shè)的全面平衡轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對土地的整理力度，控制建設(shè)用地占地規(guī)模，建立保護(hù)耕地的激勵機(jī)制，才能使耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。第三，可持續(xù)的土地利用原則，在規(guī)劃建設(shè)中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護(hù)結(jié)合起來，重視環(huán)境的保護(hù)與改善，對區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地進(jìn)行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對土地的可持續(xù)利用。

土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接方式

1、強(qiáng)化土地管理部門和建設(shè)規(guī)劃部門間的協(xié)作

土地管理部門和城市建設(shè)規(guī)劃部門都要對城市用地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格土地審批制度，切實做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設(shè)的統(tǒng)一管理。同時要強(qiáng)化實施兩個規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對于違法用地和建設(shè)的案件要嚴(yán)肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍和界限，而建設(shè)用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。

城鎮(zhèn)規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)

城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標(biāo)。同時，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要嚴(yán)格符合耕地總量的動態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質(zhì)量。對于不合理的建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進(jìn)行局部調(diào)整，做到科學(xué)、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設(shè)用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。

走集約型的城鎮(zhèn)建設(shè)道路

城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)從過去的粗放式建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設(shè)方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設(shè)用地緊張的觀念，對土地進(jìn)行更加科學(xué)、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對城鎮(zhèn)空間充分利用，適當(dāng)提高建筑的密度、高度及容積率。當(dāng)前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時也可通過加強(qiáng)舊城改造，提高舊城用地在布局、結(jié)構(gòu)及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農(nóng)村的居民點及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]王開楊.大型復(fù)雜橋梁施工監(jiān)控分析[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報，2011（28）.

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土地的規(guī)劃范文第4篇

關(guān)鍵字：土地規(guī)劃管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃；實施關(guān)系

中圖分類號： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

一、土地規(guī)劃管理作用分析

1.確保土地得到充分使用。對國有土地進(jìn)行固化可在罕間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)范圍內(nèi)對土地進(jìn)行合理使用，可增進(jìn)區(qū)域與工業(yè)之間的協(xié)調(diào)性買現(xiàn)人、土地、經(jīng)濟(jì)三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)過土地規(guī)劃與管理既可以維護(hù)基本農(nóng)田的使用面積，還可以創(chuàng)造良好的社會發(fā)展條件構(gòu)成可繼續(xù)的、生態(tài)化的土地使用環(huán)境科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的土地規(guī)劃與管理還可以進(jìn)一步進(jìn)步土地的使用率和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理性防止土地資源的。

2.加強(qiáng)土地用途管制。土地資源是有限的，而人均土地面積少又是我國的基本國情對土地用途進(jìn)行管制?？梢栽谕恋毓芾矸ê拖嚓P(guān)條例的約束下，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求對土地性質(zhì)進(jìn)行分類如將土地資源分為農(nóng)田用地、建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地等。這樣能夠限制和引導(dǎo)不同類型土地資源的利用在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、耕地保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)三者之間建立平衡點達(dá)到既保護(hù)又發(fā)展的目的。

3.促進(jìn)土地規(guī)劃與管理制度的完善和創(chuàng)新。土地規(guī)劃需要經(jīng)過較長的時期才能夠體現(xiàn)出效果，且其受投資、人口、自然環(huán)境等因素的影響較大不同地區(qū)和不同萬案之間具有一定的差異性。對土地進(jìn)行規(guī)劃管理可以在買施過程中不斷總結(jié)當(dāng)前經(jīng)驗指導(dǎo)后續(xù)使用的進(jìn)一步完善和土地規(guī)劃手段的進(jìn)一步創(chuàng)新。

二、實施城鄉(xiāng)規(guī)劃土地資源管理存在的問題

城市規(guī)劃不合理的使用土地，會對規(guī)劃的實施造成影響。一方面，現(xiàn)有的土地?zé)o法滿足建設(shè)的需要，農(nóng)村耕地面積不斷的減少，但是建設(shè)面積卻是一直在擴(kuò)大。很難控制村莊、城鎮(zhèn)和其他非農(nóng)業(yè)用地的情況。另一方面在現(xiàn)行土地的規(guī)劃上還存在很多的不足。普遍的存在征用土地的行為，對征收土地的補(bǔ)償費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地本省的價值，導(dǎo)致土地的收益上存在不足，讓農(nóng)民的利益受到破壞。土地在市場中的價格和征用的價格存在很大的懸殊，使得土地不規(guī)范的流失，土地的使用權(quán)也變的模糊不清，導(dǎo)致土地?zé)o法得到有效的利用。伴隨社會的發(fā)展，物價在持續(xù)上升，很多的農(nóng)民不得不進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村的土地得不到利用無法發(fā)揮其價值。城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅能夠帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，還能幫助區(qū)域人民發(fā)家致富?，F(xiàn)在土地競拍的方法給房地產(chǎn)開發(fā)商們有目的的抬高土地價格提供了機(jī)會，建筑商們也是為了追求自己的利益最大化沒有合理規(guī)范的使用土地，這樣的土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間就會產(chǎn)生矛盾，阻礙了人們生活水平的提高。

三、“兩規(guī)”的差異

土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃不管是在編制還是在實施上都是分別屬于不同的行政管理部門，并且在一些原則問題上也存在矛盾，比如土地利用和土地利用規(guī)模等。“兩規(guī)”在實施時既要相互結(jié)合但是由于之間的差異很難有效的銜接。一般土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都是當(dāng)?shù)卣M(jìn)行組織，一些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模過快，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃無法順利實施。當(dāng)?shù)卣疄榱吮砻嫔系陌l(fā)展，沒有計劃的進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)，降低土地利用率。一般會有兩方面的原因造成土地利用規(guī)模不能滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展：一是兩方面沒有良好的協(xié)調(diào)性，不能直接有效的控制土地利用的總體規(guī)劃；第二兩者在工作思路和管理方法上存在不同，造成土地規(guī)模不能滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地需要，當(dāng)?shù)卣袥]有進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，最后只能造成耕地的破壞。

四、土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間的關(guān)系

1.以土地管理為核心，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)發(fā)展。增減掛鉤政策是村鎮(zhèn)建設(shè)項目中用地規(guī)劃中的一種有效方式，能夠幫助調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，提升城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在城鄉(xiāng)建設(shè)中在用地中增加掛鉤能夠增加農(nóng)村土地利用率，將農(nóng)民的居住情況由分散向集中轉(zhuǎn)變，將城鄉(xiāng)布局進(jìn)行優(yōu)化，在保障耕地正常的情況下緩解城鄉(xiāng)發(fā)展之間的矛盾。在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，增減掛鉤政策的實施中可能和一些農(nóng)民的意見出現(xiàn)沖突，為了化解沖突就必須建立土地規(guī)劃和管理的政策，對增減掛鉤政策的效能進(jìn)行明確，也讓土地使用和城鄉(xiāng)規(guī)劃更加有序的開展。從當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)對土地的用途定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，保護(hù)耕地不被破壞，保障農(nóng)村勞動力合理的轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的可實施性。

2.新增建設(shè)用地計劃與城鎮(zhèn)建設(shè)用地有序擴(kuò)張。目前的土地規(guī)劃有新區(qū)擴(kuò)張和舊城改造兩種模式。對城市擴(kuò)張進(jìn)行控制加強(qiáng)土地利用率。像是開發(fā)區(qū)、小城鎮(zhèn)可以通過擴(kuò)張的方法進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，在大中城市土地資源缺少在使用上要進(jìn)行控制，對新區(qū)擴(kuò)張和舊城改造進(jìn)行協(xié)調(diào)，對當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)查分析，控制建設(shè)用地量，對規(guī)劃方案中的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和土地用途進(jìn)行重點研究，在實施規(guī)劃之前對發(fā)展的重點和用地的類型進(jìn)行區(qū)分，落實集中產(chǎn)業(yè)和集中居住等方案實施情況。

3.拓展土地規(guī)劃的深度，在規(guī)劃與實施之間搭建橋梁。對于一些不完善不合理的土地規(guī)劃方案會影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展，造成城鄉(xiāng)建設(shè)和土地儲備方面的戰(zhàn)略性和欠缺性，嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不足，降低城市功能，對城市生態(tài)進(jìn)行破壞等情況。為了有效的提升土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施效果和整體質(zhì)量，需要制定完善的土地管理規(guī)劃，最大程度的發(fā)揮土地儲備的引導(dǎo)作用和調(diào)控作用，加強(qiáng)土地調(diào)控在宏觀層面上的意義。將土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的聯(lián)系為中心，將功能作為依據(jù)促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施。土地規(guī)劃的合理性需要有完善的政治、明確的用途、詳細(xì)的內(nèi)容，這樣才能保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實施。當(dāng)然有了合理的土地規(guī)劃還需要現(xiàn)代化的信息管理手段，提高土地規(guī)劃的運用效果，節(jié)約資源降低投入成本。政府和社會要加強(qiáng)對土地規(guī)劃方案的評估，用更加先進(jìn)的理念將土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。4.“兩規(guī)”協(xié)調(diào)性發(fā)展。伴隨經(jīng)濟(jì)體制的不斷增長，規(guī)劃管理部門需要認(rèn)真研究出新的規(guī)劃方式來適應(yīng)目前的形勢。這樣也就應(yīng)運而生了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃等新型的規(guī)劃方式。在這種特殊的經(jīng)濟(jì)體制下需要建立“兩規(guī)”發(fā)展機(jī)制，并且在實施中總結(jié)經(jīng)驗不斷改進(jìn)和完善，建立起環(huán)節(jié)制度化和溝通信息化的模式。為了保障兩個規(guī)劃在實施中的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，可以采用一下措施：（1）建設(shè)區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目需要在審批土地利用規(guī)劃和建設(shè)為前提的情況下進(jìn)行。（2）城市不僅是人們的居住和活動場所，也是豐富人們精神文明和彌補(bǔ)人們?nèi)宋馁Y源的重要地區(qū)，有地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)域和大量的水資源保護(hù)地帶在土地利用中都要采取有效的保護(hù)措施，對城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)進(jìn)行限定。（3）在進(jìn)行限制建設(shè)區(qū)需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村管理土地歸屬權(quán)的單位部門進(jìn)行事先的溝通，達(dá)成共同協(xié)議。（4）將限制建設(shè)區(qū)的劃定和管理條例直接上升為當(dāng)?shù)卣臈l令，并制定對應(yīng)的實施方案，提高各類開發(fā)商保護(hù)生態(tài)資源的意識。

結(jié)束語

總而言之，城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利開展和有效實施是非常具有戰(zhàn)略意義的，有助于提升社會經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定的發(fā)展。而土地的管理和利用是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要部分，兩者之間的關(guān)系必須要協(xié)調(diào)統(tǒng)一是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃順利進(jìn)行的前提。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展就要在土地管理的基礎(chǔ)上加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)的調(diào)控和統(tǒng)籌，制定合理的規(guī)劃方案和管理方法，提升土地利用率，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃順利實施。

參考文獻(xiàn)：

土地的規(guī)劃范文第5篇

關(guān)鍵字：土地規(guī)劃、土地私權(quán)、干預(yù)、正當(dāng)性

土地規(guī)劃又稱土地利用規(guī)劃，它是在土地的空間上合理組織土地利用的一項綜合性措施[1].我國《土地管理法》中所稱的土地利用總體規(guī)劃是土地規(guī)劃的一種。按立法者解釋，除了土地利用總體規(guī)劃之外，我國還存在城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃等，者在不同程度上涉及土地利用和保護(hù)[2].正是基于此，本文所指的土地規(guī)劃是指一切涉及土地利用和保護(hù)的規(guī)劃。依據(jù)內(nèi)容的不同，土地規(guī)劃可以分為總體規(guī)劃（又稱綜合規(guī)劃）和專項規(guī)劃，前者如土地利用總體規(guī)劃，后者如城市建設(shè)規(guī)劃。依制定主體的不同，土地規(guī)劃可以分為國家級、省級、縣級等不同層次的規(guī)劃。

本文所指的土地私權(quán)指的是與土地有關(guān)的除國家財產(chǎn)利益之外的其它主體的財產(chǎn)權(quán)利。這一定義表明：（1）它是私法上的權(quán)利，而不是公法上的權(quán)利，從而國家土地權(quán)利不屬于其概念范疇，國家對國有土地的權(quán)利不是本文所指的“土地私權(quán)”，因為從本質(zhì)上講，土地規(guī)劃是一種國家行政行為，而國家通過土地規(guī)劃對國家所享有的土地進(jìn)行管理和干預(yù)是再正當(dāng)不過的事情，而它對土地上的民事權(quán)利的干預(yù)則需要具備法定理由或正當(dāng)事由，否則便是對私有財產(chǎn)權(quán)的侵犯，本文立意即在于從公法上探討土地規(guī)劃對私有財產(chǎn)權(quán)的影響，故而不涉及國家土地權(quán)益；（2）土地私權(quán)的外延包括個人對土地的權(quán)利和集體對土地的權(quán)利，這些權(quán)利既有土地所有權(quán)，也有土地使用權(quán)以及土地上的不動產(chǎn)權(quán)益特別是房屋權(quán)利。之所以要把集體對土地的權(quán)利也納入“土地私權(quán)”之內(nèi)，是因為從本質(zhì)上講，集體仍然是一個不具有公法意味、不帶有公權(quán)力色彩的主體，當(dāng)與國家權(quán)力相對時，它同樣是屬于私法主體，它的財產(chǎn)權(quán)利也是“私權(quán)”之一種。

一、土地規(guī)劃干預(yù)土地私權(quán)的背景分析

土地作為民法上的不動產(chǎn)，曾經(jīng)是個人財產(chǎn)的最主要形式，土地權(quán)利的確認(rèn)是法律上所有權(quán)制度的起源[3]，長期以來一直受到私法（主要是民法）的有力保護(hù)。政府的基本職能是保護(hù)私人財產(chǎn)，包括私人擁有的土地，因此政府對土地的使用不加限制。（張庭偉文）。即使有對個人土地所有權(quán)或其它土地上權(quán)利的限制，也純粹是出于私法上的權(quán)利相互性要求，因為權(quán)利從來就不是絕對的。這讓人們相信私法對土地權(quán)利的一定限制是正當(dāng)而合法的，而政府則不得限制私人土地權(quán)利。

但自19世紀(jì)末以來，公法不斷侵入傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域，幾個世紀(jì)以來法律確認(rèn)的不受公法干涉的私人權(quán)利無一例外地都受到公法上的限制，尤以財產(chǎn)權(quán)最為顯著[4].反映到立法上的變遷是土地法從民法中獨立出來成為公私交融的特別法。此時，施于土地上的限制不再只是為了其它私人利益，而且還包括國家為了社會公共利益甚至國家利益，通過權(quán)力的強(qiáng)行介入和干預(yù)來限制土地權(quán)利，土地規(guī)劃就是這種國家權(quán)力干預(yù)土地私權(quán)的體現(xiàn)[5].

從那時開始，國家認(rèn)為土地權(quán)利不只是體現(xiàn)私人利益的私人權(quán)利，它還體現(xiàn)社會公共利益，并且負(fù)有社會義務(wù)，這就是所有權(quán)的社會化或私法公法化趨勢?！兜聡穹ǖ洹肪褪沁@一趨勢的立法產(chǎn)物。從此，國家干預(yù)私人土地權(quán)利的行為獲得法律依據(jù)。一個人實際上絕對地隨心所欲地使用土地的權(quán)利，正在讓位于根據(jù)有關(guān)當(dāng)局規(guī)定合理地使用土地的首要原則[6].那時，由于土地使用主要是城市土地的使用問題，因此，各國相應(yīng)制定了其城市規(guī)劃法來管理和規(guī)范私人對城市土地的開發(fā)利用行為。如美國在1920年代制定了第一部《城市規(guī)劃法》[7].

到20世紀(jì)60年代，情況又發(fā)生了變化。接二連三的大規(guī)模的公害事件在許多國家發(fā)生，環(huán)境保護(hù)運動開始風(fēng)起云涌。人們開始認(rèn)識到土地不僅僅是財產(chǎn)，更是人類賴以生存和發(fā)展的自然資源和環(huán)境要素，并且它不可再生。為了保護(hù)環(huán)境和自然資源，政府開始對土地開發(fā)利用活動實施進(jìn)一步規(guī)范和控制，土地規(guī)劃已經(jīng)具有新的政策目標(biāo)：保護(hù)有限的土地資源特別是耕地資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；80年代以來它又注入了“可持續(xù)發(fā)展”的理念，從而成為實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具。

由于世界上許多國家實行的是土地私有制，因此國外的土地規(guī)劃是以土地私有制的社會背景為前提。在我國，土地實行國家所有和集體所有兩種所有制形式，并且都是公有制。歷史表明，我國的土地規(guī)劃最初是為控制城市擴(kuò)張保護(hù)耕地而設(shè)計[8]，而并不是或并不主要是為限制私人土地開發(fā)行為而設(shè)計，因為從社會主義改造完成后的相當(dāng)長時期內(nèi)，我國并不存在私人的土地權(quán)利，更沒有私人土地所有權(quán)。我國實行土地公有制是社會主義革命發(fā)展的邏輯結(jié)果，是由社會制度所決定的。

70年代末廣大農(nóng)村實行以來，農(nóng)民開始擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，這是我國最初的私人土地權(quán)利。這種權(quán)利從一開始就處于國家政策的規(guī)范之中，并沒有象國外那樣成為“絕對權(quán)利”。國家實行土地規(guī)劃的真正動因原于80年代開始的城市化浪潮。我國第一部《土地管理法》在1986年制定，但是當(dāng)時它有關(guān)“土地規(guī)劃”的條文僅有兩條，對土地規(guī)劃制度的真正立法起于1989年《城市規(guī)劃法》的制定。由此也可以看出，我國的土地規(guī)劃制度主要是側(cè)重于城市土地規(guī)劃[9].只有隨著《土地管理法》在1998年的修訂-其中專章規(guī)定了“土地利用總體規(guī)劃”并計有共14條之多-我國的土地規(guī)劃制度才真正對所有的土地包括農(nóng)村集體土地產(chǎn)生影響。

總之，我國土地規(guī)劃影響土地私權(quán)的背景是多方面的，它一方面適應(yīng)了國際上私權(quán)社會化發(fā)展趨勢和環(huán)境保護(hù)運動的興起，另一方面由我國土地制度的特點所決定并受到城市化浪潮的推動。本文探討土地規(guī)劃對民事財產(chǎn)權(quán)利的影響正是基于以上背景。

二、土地規(guī)劃對土地私權(quán)的具體影響

土地規(guī)劃對土地私權(quán)的影響從本質(zhì)上屬于政府行為對私人活動的影響。因為如前所述，土地規(guī)劃就是國家運用行政權(quán)力對土地及土地上的活動所實施的管理和控制。在我國，大致而言，土地規(guī)劃對涉及土地私權(quán)的影響體現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）對權(quán)利取得的影響

在城市市區(qū)及其它土地屬于國有的地區(qū)，由于土地完全屬于國家所有，而我國由于禁止土地買賣，因此個人（包括自然人、法人或其它組織）只能取得國有土地的使用權(quán)。要取得這種權(quán)利必須經(jīng)過土地規(guī)劃部門以及其它相關(guān)部門的審批。在實體上，申請還必須符合政府部門的土地規(guī)劃，否則就不能獲得批準(zhǔn)，從而不能取得國有土地使用權(quán)。

對于農(nóng)民集體所有的土地，集體對土地的所有權(quán)由法律直接規(guī)定，屬于“原始取得”，從而無所謂土地規(guī)劃對其的影響。問題只在于不享有土地所有權(quán)的農(nóng)民個人在取得土地權(quán)利時所受到的影響。農(nóng)民的個人土地權(quán)利包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等。土地承包經(jīng)營權(quán)通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民簽訂土地承包合同而取得，故一般不受國家土地規(guī)劃的影響。而其它非用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)則須經(jīng)過包括規(guī)劃部門在內(nèi)的政府部門的審批。

對未經(jīng)批準(zhǔn)而非法占用土地的，我國《土地管理法》第六十七條、七十六條和七十七均規(guī)定責(zé)令其停止違法行為，退出非法侵占的土地。

（二）對權(quán)利內(nèi)容及其行使的影響

由于國家土地規(guī)劃的對象包括集體土地，因此集體的土地所有權(quán)不再具有傳統(tǒng)意義上完整的所有權(quán)權(quán)能，它的所有權(quán)自由已經(jīng)受到土地規(guī)劃的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必須符合相關(guān)規(guī)劃要求；不得隨意變化其土地用途；更不得將所有權(quán)移轉(zhuǎn)個人或其它集體經(jīng)濟(jì)組織。個人同樣如此，個人取得了國有土地或集體土地的使用權(quán)后，必須按照政府規(guī)劃部門批準(zhǔn)的土地位置、面積、用途以及其它規(guī)定使用。

在德國，土地權(quán)利人行使土地權(quán)利時要符合城市規(guī)劃要求并實行高度、深度許可制度[10].我國《建筑法》也實行建筑規(guī)劃許可制度，對土地權(quán)利人的建筑權(quán)實行行政監(jiān)管。另外，《土地管理法》第四條第四款規(guī)定，“使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。對農(nóng)民承包的耕地，該法第三十六條規(guī)定，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。并且第六十五條還規(guī)定如果不按批準(zhǔn)的用途使用的，農(nóng)村集體組織報經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后還可以收回土地使用權(quán)。

取得了土地使用權(quán)后，并不等于永久享有該項權(quán)利。依據(jù)土地規(guī)劃，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最長的不超過70年。若要繼續(xù)使用，必須再次申請，否則權(quán)利即為喪失。不僅如此，對權(quán)利人不行使土地權(quán)利或消極行使土地權(quán)利的，法律也給予了限制。按照該法第三十七條規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，還要繳納閑置費；連續(xù)兩年未使用的，由政府無償收回或者交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種；承包耕地的單位或個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位還有權(quán)終止承包經(jīng)營合同，收回發(fā)包的土地。另外，我國《房地產(chǎn)管理法》第二十五條同樣有規(guī)定了不按規(guī)劃年限開發(fā)土地也要征收土地閑置費甚至由政府無償收回土地?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l、六十五條等條文還規(guī)定權(quán)利人因某些原因停止使用土地的，土地所有權(quán)人有權(quán)收回該幅土地。

當(dāng)然，土地使用權(quán)人也可以改變其土地用途，但即使如此，他也不能隨意改變。按照該法第十二條的規(guī)定，在變更之前，他必須辦理土地變更登記手續(xù)。

所有這些規(guī)定都表明，土地使用權(quán)人所享有的土地權(quán)利已經(jīng)明顯不同于傳統(tǒng)意義上的權(quán)利。對后者，如何行使權(quán)利、什么時候行使完全屬于權(quán)利人意思自治的范圍。而如今，土地使用權(quán)人一旦取得權(quán)利后，再不能依著自己的“性子”行事了，他的意思和行為已經(jīng)受到土地規(guī)劃（和其它國家權(quán)力）的有力制約。

（三）對權(quán)利處分的影響

土地使用權(quán)人不僅失去了權(quán)利行使上的完全自由，在權(quán)利處分方面更是舉步惟艱。土地所有權(quán)不得處分自不必說（集體土地變?yōu)閲宜械耐恋爻猓恋厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)亦受到極為嚴(yán)格的限制。

按照《城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條的規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓、抵押，可見土地所有權(quán)必須與房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移而不得單獨轉(zhuǎn)讓。

而且并非所有的土地使用權(quán)都可以轉(zhuǎn)讓。按照城市房地產(chǎn)管理法〉的規(guī)定，出讓方式取得的土地，其轉(zhuǎn)讓必須符合法律規(guī)定的條件。而土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也同樣受到限制。按照《農(nóng)村土地承包法》第四十七條、四十八條的規(guī)定，發(fā)包方將其土地發(fā)包給不同對象時所要求的程序不同：如果轉(zhuǎn)移給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，則幾無程序限制，；而如果轉(zhuǎn)移給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，則應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。這種區(qū)別對待的規(guī)定，有多大的合理性深具懷疑。

（四）對土地收回或征收的影響

對出讓或劃撥的國有土地，國家可以為了國家利益或社會公共利益或其它原因而隨時收回。收回程序也沒有明確的法律規(guī)定。實體上除了法律規(guī)定的少數(shù)情形以外，國家并不給權(quán)利人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

對集體所有的土地，國家為了國家利益或社會公共利益也可以征收而變?yōu)閲宜小！锻恋毓芾矸ā返谒氖鍡l和四十六條規(guī)定了征地的程序；四十七條至四十九條規(guī)定了征地的補(bǔ)償費及其發(fā)放程序等事項。征地程序由法律確定，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)除了法律規(guī)定了大致范圍以及一個上限外，具體內(nèi)容基本上由地方政府單方面自由裁量，完全剝奪了土地所有權(quán)人（集體經(jīng)濟(jì)組織）和使用權(quán)人（農(nóng)民或其它組織）在此問題上的協(xié)商機(jī)會和參與機(jī)會，從而使征用變成了一個強(qiáng)制交易行為[11].城市房屋折遷同樣如此。地方政府依據(jù)其城市規(guī)劃，對不符合規(guī)劃要求的民用房屋特別是合法房屋實施強(qiáng)制拆遷。其操作程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均存在很多問題：有的拆遷并不是為社會公共利益而是為開發(fā)商的商業(yè)利益；拆遷的補(bǔ)償費遠(yuǎn)低于房屋的市價；……，總之，私人不知道什么時候它所擁有或使用的土地或房屋會成為“規(guī)劃”的對象，一旦被“規(guī)劃”，他毫無選擇，只有服從。

三、土地規(guī)劃干預(yù)私權(quán)的正當(dāng)性反思

在前面的背景分析中，我們已經(jīng)看到，土地規(guī)劃是全世界范圍內(nèi)的政府行為，它的推行與土地本身的性質(zhì)以及政府和社會對土地的觀念變遷密不可分。就土地本身而言，它不僅是極其重要的不動產(chǎn)，更是不可再生的自然資源，還是生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)構(gòu)成[12]；就觀念變遷而言，政府和社會都認(rèn)識到，土地不只是負(fù)載個體利益，它更體現(xiàn)了社會公共利益甚至國家利益，具體包括資源安全、生態(tài)平衡、社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等等利益考量。正是如此，土地上的開發(fā)利用活動才超越個體行為而成為公共行為和社會行為，政府進(jìn)行土地規(guī)劃就勢所必然并因而具有正當(dāng)性。

然而同樣必須看到，作為一種政府行為-如前所述-它對私權(quán)的干預(yù)甚至限制是全面而深刻的。而私權(quán)也是受憲法和法律所保護(hù)的對象。正是基于這兩類利益均具正當(dāng)性，我們在看到私人行為對土地帶來的某些負(fù)面影響時，也應(yīng)該防范政府土地規(guī)劃所產(chǎn)生的某些問題，包括它干預(yù)私權(quán)的正當(dāng)性和合理性問題。

（一）土地規(guī)劃的制定：抽象行為還是具體行為

將行政行為區(qū)分為抽象行為和具體行為具有多方面的法律意義，其中很重要的一點在于確認(rèn)它們不同的法律效力并進(jìn)而對其設(shè)計不同的法律規(guī)制方式包括私權(quán)受害的救濟(jì)方式。

一般看來，抽象行為是指針對不特定對象作出的具有普遍約束力的法律一般法律行為，主要是行政立法行為；具體行為是指針對特定對象作出的只對該對象具有約束力的個別法律行為，如行政處罰等。按我國《土地管理法》的規(guī)定，土地規(guī)劃是行政行為當(dāng)屬無疑。但該法沒有明確它是抽象行為還是具體行為。從土地規(guī)劃的效力范圍來看，國家、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市和村莊都有自己的土地規(guī)劃，不同級別的土地規(guī)劃，其效力范圍大小不一。一方面土地規(guī)劃在各處區(qū)域內(nèi)具有普遍的執(zhí)行力，（該法第21條第五款），另一方面一些局部土地規(guī)劃如城市、村莊等規(guī)劃它所約束的對象又是非常狹小而明確的。土地規(guī)劃的不同層次很容易模糊其法律定位。

筆者以為，由于政府制定土地規(guī)劃的初衷在于為整個社會的土地開發(fā)利用活動提供規(guī)范，因而它具有廣泛而深刻的社會影響，故而應(yīng)將土地規(guī)劃的制定定位于抽象行為，以與其廣泛的效力范圍相符。至于有些土地規(guī)劃涉及的地域非常狹小，但政府制定它時并非直接針對該地域內(nèi)的特定人，故它仍然是該地區(qū)內(nèi)的“普遍”規(guī)范。實際上，大陸法系的許多國家包括德國正是把政府的規(guī)劃行為作為抽象行政行為看待，它不具有可訴性[13].

將土地規(guī)劃定位于抽象行為，是我們對其進(jìn)行制度設(shè)計特別是進(jìn)行法律控制以保證其公正合理的前提。

（二）土地規(guī)劃的程序問題

我國有關(guān)土地的規(guī)劃很多，并且都有各自的行政主管部門，不同的規(guī)劃由不同的行政主管部門制定。按照《城市規(guī)劃法》，城市規(guī)劃由建設(shè)部門負(fù)責(zé)；按照《土地管理法》的規(guī)定，土地規(guī)劃由國土資源部門負(fù)責(zé)；按照《水法》，江河湖泊規(guī)劃由水利部門負(fù)責(zé)。這些規(guī)劃實際上都涉及到土地，都包括對土地的規(guī)劃。但是它們共同的一點是，規(guī)劃的制定者與執(zhí)行者合二為一，屬于一個主體。如城市規(guī)劃方面，建設(shè)部門既是城市規(guī)劃的制定者，同時又是具體建設(shè)項目規(guī)劃的審批者。這明顯與法治所要求的“權(quán)力分立”原則相違背，從而一方面難以滿足規(guī)劃的科學(xué)性與公正性要求，使規(guī)劃成為謀取部門利益的工具；另一方面也導(dǎo)致在規(guī)劃決策方面的個人主觀意志強(qiáng)加于民眾和腐敗問題的滋生[14].在城市改造規(guī)劃中，許多地方發(fā)生的市民對規(guī)劃的不合作甚至抵觸態(tài)度已經(jīng)鮮明的體現(xiàn)了上述缺陷。

不僅土地規(guī)劃的制定缺乏民主程序，其執(zhí)行也沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，從而為政府濫用權(quán)力干預(yù)私權(quán)創(chuàng)造了可能空間。

我們認(rèn)為，既然土地規(guī)劃是抽象行為，涉及行為主體方方面面的利害關(guān)系，那么，就應(yīng)當(dāng)讓不同行政部門以及公眾代表等各方利益主體參與其制定，從而形成多元主體決策。這樣既保證了決策程序的民主性，又有助于決策內(nèi)容的科學(xué)性和公正性。同時，對土地規(guī)劃的執(zhí)行建立有效的監(jiān)督機(jī)制和私權(quán)受害的救濟(jì)機(jī)制，將有助于規(guī)范土地規(guī)劃對私權(quán)的負(fù)面影響。

（三）土地規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性與公正性

如前所述，我國涉及土地的規(guī)劃名目繁多，而不同規(guī)劃由不同行政主管部門制定并實施。

這樣，不同規(guī)范在制定上相互獨立，內(nèi)容上互不協(xié)調(diào)，執(zhí)行上極易沖突[15].雖然《土地管理法》在規(guī)劃協(xié)調(diào)方面有所貢獻(xiàn)（體現(xiàn)在該法第22條、23條），但不易操作，在現(xiàn)實中可能擾亂社會公眾開發(fā)利用土地行為的合理預(yù)期，并使他們的土地權(quán)利面臨“多頭管理和侵犯”的危險。

不僅各個部門涉及土地的規(guī)劃內(nèi)容沖突缺乏科學(xué)協(xié)調(diào)，單一部門制定的土地規(guī)劃在內(nèi)容上的科學(xué)性亦值得懷疑。這很容易理解，單一主體制定的抽象規(guī)范，它所依據(jù)的信息來源是局部而有限的，它在利益考量方面也會有所偏重[16].

在公正性方面，由于程序的不公，實體上也很難保證公正。因為只有單方利益主體的參與，對其他各方的利益要么不能完全考慮，要么不能平衡考慮。舉我國《土地管理法》為例。該法在被規(guī)劃土地的征用問題上明顯不公：不僅程序上由政府單方?jīng)Q定，征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也完全由政府自由裁量，補(bǔ)償費明顯偏低[17].不僅如此，被征用土地的權(quán)利人不尋求不到公正的第三方來對征用糾紛進(jìn)行公正裁決，使私權(quán)完全處于被動“挨打”的境地。

（四）規(guī)劃目的的正當(dāng)性問題

我國公權(quán)力一直非常發(fā)達(dá)。而土地規(guī)劃就是政府以公益為名推行的行政行為。對“公共利益”或“社會利益”這樣抽象的表述，很容易成為政府謀取其部門利益甚至為某些私人主體謀取私人利益的工具。我國城市規(guī)劃中很多地方政府以公共利益為名為房地產(chǎn)開發(fā)商謀取商業(yè)利益就是明證。

控制動機(jī)不能從動機(jī)本身出發(fā)，而應(yīng)當(dāng)通過前述程序機(jī)制？？規(guī)劃制定的多元決策機(jī)制以及有效的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制？？來保證政府既有良好的動機(jī)，又能在該動機(jī)支配下辦成好事。

四、結(jié)語：追求滿足程序正義和實體正義的土地規(guī)劃

在倡導(dǎo)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的今天，政府土地規(guī)劃行為是不可或缺的宏觀調(diào)控工具。但是基于公權(quán)力自我膨脹的天性及其對私權(quán)的潛在威脅，合理設(shè)計土地規(guī)劃制度是必要的。

在程序上，必須適應(yīng)決策多元化要求，促進(jìn)土地規(guī)劃制定程序的民主化。民主化不僅要求主管部門以外的其它相關(guān)部門參與，更要求社會公眾特別是被規(guī)劃土地的權(quán)利人的有效參與。當(dāng)前，深圳、上海等地通過地方立法明確由社會各界人士組成的“城市規(guī)劃委員會”作為城市規(guī)劃決策主體就是很好的嘗試[18].在規(guī)劃土地的征用程序方面，應(yīng)最大限度的滿足公眾提前信息知情權(quán)以及征用過程的有效參與權(quán)。這樣可以保證土地規(guī)劃的執(zhí)行效果，增強(qiáng)其干預(yù)私權(quán)的合法性和社會可接受程度。

實體上的根本目標(biāo)在于國家、社會利益與私人利益的合理平衡。它要求土地規(guī)劃不能只是滿足國家、社會利益的政策工具，也要盡可能保證私人土地權(quán)益，并為私法自治留下合理空間。如在立法中規(guī)定國家利益和公共利益的具體含義；完善被規(guī)劃土地的征用程序和標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償爭議的司法可訴性；在城市改造規(guī)劃中賦予被拆遷者能與拆遷單位（都是私法主體）平等談判和協(xié)商的權(quán)利……總之，只有滿足實體正義和程序正義的要求，才能實現(xiàn)土地規(guī)劃的法治化，保證國家、社會利益與私人利益的合理平衡。

注釋：

[1]林增杰、沈守愚主編：《土地法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1989年版，第156頁；

[2]孫佑海等編著：《中華人民共和國土地管理法講話》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第80頁；

[3]郭潔著：《土地資源保護(hù)與民事立法研究》，法律出版社2002年版，第62頁；

[4]梅夏英著：《財產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的基礎(chǔ)分析》，人民法院出版社2002年版，第120頁；

[5]孫憲忠著：《德國當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1997年版，第208頁；

[6][美]伯鈉德·施瓦茨著，王軍等譯：《美國法律史》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第293頁；

[7]張庭偉：《構(gòu)筑21世紀(jì)的城市規(guī)劃法規(guī)》，載于《城市規(guī)劃》2003年第3期；

[8]黃祖輝等著：《城市發(fā)展中的土地制度研究》，中國社會科學(xué)出版社2002年版，第101頁；

[9]同注[8]，第102頁；

[10]前引孫憲忠書，第208頁；

[11]陳映芳：《“城市化”質(zhì)疑》，載于《讀書》2004年第2期，第38頁；

[12]馬驤聰譯：《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法和土地法典》，中國法制出版社2003年版，第43頁；

[13][德]平特納著，朱林譯：《德國普通行政法》，中國政法大學(xué)出版社156－158頁；哈特穆特×毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第412頁；

[14]仇保興：《從法治的原則來看城市規(guī)劃法的缺陷》，載于《城市規(guī)劃》2002年第4期；

[15]前引黃祖輝等著，第118－119頁；

[16][美]羅伯特·C·埃利克森等著：《土地管理法》（影印本），中信出版社2003年版，第76－77頁；