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摘要：城鄉(xiāng)一體化是在生產(chǎn)力城市化水平發(fā)展到一定程度的必然結果。在我國的城鄉(xiāng)一體化建設中，面臨著農(nóng)村社會保障和農(nóng)村土地制度改革兩個瓶頸因素的制約。只有這兩個制約因素得以解決，城鄉(xiāng)一體化建設才能順利推進。本文就如何建立農(nóng)村社會保障體系，及如何進行現(xiàn)行土地制度改革提出了自己的觀點，認為建立村社制度是建立最低成本的農(nóng)村社會保障制度的基礎，土地股份合作制是將股份合作制引入農(nóng)村土地經(jīng)營體制而形成的一種新型的產(chǎn)權結構和運行機制，是農(nóng)村土地制度從經(jīng)營體制層面推進到產(chǎn)權層面的改革。

關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村社會保障村社制度土地股份合作制

城鄉(xiāng)一體化是在生產(chǎn)力、城市化水平發(fā)展到一定階段，從而促進城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式變化過程。是城鄉(xiāng)人口、技術、資本、資源等要素，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展的過程；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，深化農(nóng)村改革，建設社會主義新農(nóng)村的重要途徑；是全面建設小康社會、貫徹落實科學發(fā)展觀的必然選擇；是優(yōu)化經(jīng)濟結構，提高資源配置效率，提升綜合實力和競爭力的重要舉措。然而任何地區(qū)在城鄉(xiāng)一體化實踐過程中，都面臨農(nóng)村社會保障和農(nóng)村土地制度改革兩個瓶頸因素的制約，只有這兩個制約因素得以解決，其他諸如，城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體化、產(chǎn)業(yè)分工一體化、城鄉(xiāng)服務功能一體化、城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化、城鄉(xiāng)社會進步一體化等才能實現(xiàn)。

一、農(nóng)村社會保障體系的建立

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的物質條件和自然基礎，隨著我國工業(yè)化與城市化建設步伐的加快，農(nóng)村土地被大量征用，土地資源越來越緊張。在我國農(nóng)村，大部分農(nóng)民沒有退休金，其養(yǎng)老保障由其所承包的土地承擔，所以就農(nóng)民來說，土地具有承載功能、養(yǎng)育功能和資源功能，是農(nóng)民就業(yè)保障、生活保障和傷病養(yǎng)老保障。如果土地被征用不僅意味著農(nóng)民喪失了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，也喪失了能提供社會保障的基本財產(chǎn)。失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為我國城市化過程中最為嚴重的社會問題之一。對于大量的失地農(nóng)民來說，在土地被征用后，現(xiàn)行補償辦法主要是貨幣補償、招工補償、社會保障補償?shù)取Ｃ糠N補償方式都各有特點，但也有各自的局限性。貨幣補償，只是一種生活指向性的安排而非就業(yè)指向性安排，而且現(xiàn)行的補償標準較低，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間的分配不盡合理，農(nóng)民的利益往往會遭受損失；招工安排是計劃經(jīng)濟的一種安置方式，不適應用工單位市場化改革的趨勢；只有社會保障方式才是保障失地農(nóng)民利益的最好方式。

目前中國城市化水平達到45%，還有55%的人口生活在農(nóng)村，即以中國現(xiàn)有13億人口計，尚有7.15億農(nóng)村人口。近年來由于大批耕地流失，現(xiàn)在還剩下18億畝多一點的耕地。這樣算下來，農(nóng)村人口的人均耕地面積大約為2.5畝。以平均每畝耕地一年帶來800元收入，2畝半耕地不過帶來人均年收入2000元左右，抵不上城市居民一個月到兩個月的收入。在小農(nóng)經(jīng)濟的自給自足條件下，耕種土地的收入可以解決農(nóng)民的吃飯問題。但是，由于一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟的經(jīng)營模式成本高、數(shù)量小從而導致其作為一個生產(chǎn)單位的競爭能力降低，難以實現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)和標準化農(nóng)業(yè)，致使農(nóng)產(chǎn)品的價格低廉且不穩(wěn)定。雖然在農(nóng)村每個人都可以分到一塊土地，但是農(nóng)民種地之后的收入并不能滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本需要。尤其是，當農(nóng)民由于年老或者疾病喪失勞動能力之后，其所承包的土地不能滿足他們的最低生活保障，導致了城鄉(xiāng)之間生活上的巨大差距。所以只有啟動社會保障程序才能解決農(nóng)民的后顧之憂，這是城鄉(xiāng)一體化進程的前提條件。

近年來，全國各地根據(jù)中央要求和國務院安排全面啟動了社會保障工作。學術界對建立農(nóng)民社會保障制度爭議頗多。關于如何剝離土地對農(nóng)民的社會保障功能是一個老問題，已經(jīng)有許多理論和政策建議。有些學者認為通過城市化建立農(nóng)民社會保障制度。這個思路合乎邏輯，但是國家現(xiàn)行建立的對城市人口提供社會保障的賬戶，有的地方能持平，有的地方連現(xiàn)收現(xiàn)付都做不到。這樣連繼續(xù)維持都有一定的困難，又怎么能夠為7億多農(nóng)民提供社會保障？客觀上指望讓政府來給7億多農(nóng)民提供保障也是不可能的。因為農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只有大約15%，農(nóng)業(yè)人口卻是55%。以百分之十幾的產(chǎn)值作為財稅基礎，提供55%人口的公共品需求，那是絕對做不到的。

建立村社制度是建立最低成本的保障制度的基礎。在實行大包干的時候，國家行使“退出權”的具體方式，是將土地所有權交與村社，同時放棄對農(nóng)業(yè)的支持和對農(nóng)村公共品的開支，村社是所有權主體和公共品的提供者。村社是財產(chǎn)主體，直接對政府負責，為農(nóng)民提供社會保障。具體的改革辦法可采納國土資源部現(xiàn)行的試點經(jīng)驗。一是允許村社土地以作股的方式參與基礎設施建設，把各種基礎設施項目產(chǎn)生的有長期保證的收益，以股息方式返回村社作為專門的社保資金。二是允許村社土地以租賃方式參與工商業(yè)開發(fā)，把回收的租金用于建立農(nóng)民的社保。如果國家需要征地就不應該是對農(nóng)民征，而是對村社征。村社把所征土地得到的資金用于專門建立村內(nèi)合作型社?；?。如果在征地制度改革中仍然維持國家壟斷一級市場的特征，那就應該把征收和買價之間的差價，交由國家建立“無地農(nóng)民社?；稹??；鹕鲜谢蛲顿Y產(chǎn)生的收益，專門用于無地農(nóng)民的社保開支，如果有盈余可以再建立醫(yī)療設施。否則農(nóng)村社保問題無法解決，土地的保障功能問題也只能長期延續(xù)。

二、農(nóng)村現(xiàn)行土地制度

自上世紀80年代初開始實行的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在過去的20多年中，為解放生產(chǎn)力，推動農(nóng)村乃至全社會發(fā)展，起到了積極作用。但是，這項制度延續(xù)至今，其進步意義逐漸弱化，阻礙作用卻日益凸顯。傳統(tǒng)的小農(nóng)觀念、小農(nóng)機制、小農(nóng)模式，已嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。一是小農(nóng)觀念阻礙了農(nóng)業(yè)技術的應用。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時常面臨自然災害和市場競爭的雙重風險，抵御如此巨大的風險，對一家一戶來說是很不現(xiàn)實的。三是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化大生產(chǎn)進程中，以土地小塊分割占有為特征的小農(nóng)機制制約著土地潛力的進一步發(fā)揮。

從長期來看，我國要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革和建設的新突破，必須建立起與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的現(xiàn)代土地制度。建立中國現(xiàn)代農(nóng)村土地制度，探索和尋找土地集體所有制適應市場經(jīng)濟要求的實現(xiàn)形式，必須盡快把農(nóng)村土地制度改革從經(jīng)營體制層面的改革推進到產(chǎn)權層面的改革。土地股份合作制就是將股份合作制引入農(nóng)村土地經(jīng)營體制而形成的一種新型的產(chǎn)權結構和運行機制。

農(nóng)村土地實行股份合作是近年來農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造的一個新事物，盡管各地的做法不同，但主要有三種形式。一是將村社集體土地與村社集體經(jīng)營性資產(chǎn)一起折股量化，明確每個農(nóng)民的股份，經(jīng)營收益按股分紅。它的主要特點是，在村社集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化的基礎上，將農(nóng)戶承包的土地也折股量化，設置土地承包經(jīng)營權股。有的按當?shù)卮_定的不同類型土地的標準參考價格作為依據(jù)，有的是經(jīng)評估確定土地價值，然后折價作股。土地承包經(jīng)營權股按農(nóng)業(yè)人口無償配給，土地股份不能抵押、買賣，經(jīng)董事會同意可以在本村社范圍內(nèi)轉讓。股東按其所占有的土地承包經(jīng)營權股和資產(chǎn)股的總股數(shù)參與收益分配，實行一人一票制。二是將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權股權化。它的主要特點是，將原村社集體經(jīng)濟組織發(fā)包給農(nóng)戶的承包地經(jīng)營權作股，組建新的股份合作組織，對入股土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營。股份合作組織直接經(jīng)營或者代表股東與企業(yè)簽定合同或進行租賃。三是農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權參股。它的主要特點是農(nóng)戶以承包地折價參股。

農(nóng)村土地股份制是在堅持土地集體所有的前提下，把土地產(chǎn)權分解為土地股權、經(jīng)營權和使用權，讓農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)的股權，集體經(jīng)濟組織掌握土地經(jīng)營權，土地租賃者享有土地使用權。這種權力制衡關系可實現(xiàn)土地股份制與土地經(jīng)營租賃制的結合。土地量化為股權，均等分給農(nóng)民，這樣，農(nóng)民成了土地的所有者；集體經(jīng)濟組織變成了經(jīng)營者。所有權主體和經(jīng)營權主體互相換位。過去集體所有、農(nóng)戶經(jīng)營的雙層體制被改良更新為農(nóng)戶所有、集體經(jīng)濟組織經(jīng)營的新雙層體制。農(nóng)民憑集體成員身份分享股權這一制度安排，使土地的社會保障功能與其生產(chǎn)要素功能分離開來。集體組織把土地作為資產(chǎn)來經(jīng)營，適應了農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，也是農(nóng)村土地市場得以發(fā)育、成熟的起點和基礎。這一新型的土地制度，具有產(chǎn)權清晰、利益直接、風險共擔、效益明顯、操作簡便等特點。因此，以股份制改造后的“集體”，不是對土地集體所有制的否定，而是“集體”的新生，是土地集體所有制在新的歷史條件下的實現(xiàn)形式。股份制改造后的土地集體所有制，顯著不同于目前的土地集體所有制。因為農(nóng)民的集體成員權益或者農(nóng)民作為土地集體所有者的身份以股權的形式得到了明確表達和實現(xiàn)，集體的每一個成員都在價值形態(tài)上對集體土地享有可以辯認和流轉的份額。股份制改造后的土地集體所有制，實現(xiàn)了集體土地的社會保障功能與生產(chǎn)要素功能的分離。在此基礎之上，我們可以以效率為原則，創(chuàng)設物權性質的農(nóng)村土地使用權，這有利于土地流動和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

三、現(xiàn)代土地制度的建立

如何推動農(nóng)村土地產(chǎn)權股份制改革，在我國農(nóng)村建立現(xiàn)代土地制度，必須堅持因地制宜、一切從實際出發(fā)的方針。建立現(xiàn)代土地制度要有一個歷史過程，我們要堅持循序漸進的原則，尊重民心民意，尊重群眾的創(chuàng)造，不斷深化配套完善農(nóng)村的制度。

1、明晰土地產(chǎn)權關系，明確土地產(chǎn)權主體。以法律為依據(jù)，將“集體”界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權，明確集體的法律地位，保障和實現(xiàn)完善的集體土地所有制。同時賦予農(nóng)民永久的土地使用權，并在集體與農(nóng)民之間建立新的契約關系——土地承包關系，所有權與經(jīng)營權相分離，進一步明確集體委托與農(nóng)民的權利與義務。突破傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營制度下的經(jīng)營形式，將傳統(tǒng)的集體與農(nóng)民之間對土地的租賃關系轉變?yōu)槲嘘P系，并通過合同的形式明確權責，得到法律的保護。通過合同關系，將農(nóng)村集體與農(nóng)民的關系定格為市場的關系，以便更好適應以競爭為基礎的市場經(jīng)濟環(huán)境。

2、應當慎重決定土地股權的界定和再分配問題。土地股權問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農(nóng)民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關系的管轄范圍，在村社集體組織內(nèi)部按人口來界定和分配土地股份權，以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對土地的收益享有平等合法的權益。按照這種方法可以解決農(nóng)村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本生活。在并不解除農(nóng)戶的土地承包合同的基礎上，去世的農(nóng)村人口不再參加土地股權的分配，從而保證農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性和收益分配的公平性。

3、促使土地產(chǎn)權的價格化，建立現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權的價格市場，引入土地價格的評估機制，通過市場競爭科學地確定農(nóng)村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎，無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調(diào)資本本位，符合土地市場發(fā)展的趨勢。因此，實現(xiàn)土地產(chǎn)權的價格化實質上是土地產(chǎn)權資本化。通過價格評估確定土地產(chǎn)權股份的劃分和流轉，決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環(huán)節(jié)中收益分配的問題。

4、在農(nóng)村中通過股權主體投資成立農(nóng)業(yè)股份制公司，確定土地資源增值的經(jīng)營主體。明晰土地產(chǎn)權股份、確定產(chǎn)權價格后，通過公共選擇將土地劃分為適合個體經(jīng)營以及規(guī)模經(jīng)營兩種類型。這樣在不宜規(guī)模經(jīng)營的地區(qū)可以維持小農(nóng)經(jīng)濟滿足落后地區(qū)的需要，逐漸推進改革，以免激進的改革帶來負面影響；又可以在適宜規(guī)模經(jīng)營的地方通過土地產(chǎn)權的合理轉讓建立農(nóng)業(yè)股份制公司，吸引工商業(yè)資金投入農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化市場經(jīng)濟接軌。允許承包權長期不變并自由轉讓后，外來資本就會進入農(nóng)村土地市場，從農(nóng)民手中購買或租賃承包經(jīng)營權，集中土地進行規(guī)?；a(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營，進行高效化、標準化運作。

5、保護農(nóng)村耕地，限制農(nóng)業(yè)用地的用途，保證農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。股權化以后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地原則上應以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)為主。農(nóng)地轉為非農(nóng)用地的，必須由國務院統(tǒng)一規(guī)劃、批準，以確保農(nóng)村土地合理、合法地使用。國家應不斷完善土地政策，通過修改《土地法》和《土地承包法》等，對非法征地、低價征地、無償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣給開發(fā)商、肆意違反法律等行為進行嚴厲打擊，禁止城市房地產(chǎn)開發(fā)商進入農(nóng)村圈地，建立對地方各級政府的監(jiān)督體制，確保地方政府嚴格、有效執(zhí)行國家的措施。將農(nóng)業(yè)股份制公司的組織形式引入我國土地產(chǎn)權制度的改革中，為我國的土地制度改革提供了新的設想，不僅可以建立新型的農(nóng)村生產(chǎn)模式，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，提供大量的工作崗位，解決農(nóng)村剩余勞動力的出路問題，還可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化建設，引入農(nóng)業(yè)高新技術，提高農(nóng)村土地的利用效率。

【參考文獻】

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