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一、研究教育均衡化的時代背景

近年來,國際間交往的日益頻繁和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展加速了經(jīng)濟全球化的進程。由于國家與國家之間以及一個國家內(nèi)部不同地區(qū),不同群體之間的不平衡發(fā)展,造成貧富懸殊與差距進一步擴大。這已經(jīng)成為當(dāng)今世界局勢不穩(wěn)定的根源之一。這種不均衡給人類帶來新的歷史課題,即通過一系列政策的實施縮小并消除南北差距和貧富懸殊,實現(xiàn)全球共同的、均衡的繁榮和發(fā)展。由于歷史及現(xiàn)實的原因,我國地區(qū)之間經(jīng)濟、社會發(fā)展水平存在差異,教育方面的不均衡發(fā)展正嚴(yán)重影響著下一代的成長,影響著未來社會的發(fā)展與穩(wěn)定。20世紀(jì)90年代以后,我國教育理論工作者開始關(guān)注教育均衡化問題。探討教育均衡化這一教育理念的實質(zhì)、內(nèi)涵,為中國教育不均衡發(fā)展提出對策和實證分析。大家都把實現(xiàn)教育均衡化作為歷史責(zé)任,為促進我國的教育均衡化作出努力。綜合國內(nèi)教育理論界對教育均衡化的闡述,可以概括為以下幾種觀點。1.教育均衡化作為一種教育理念是指通過法律確保公民的平等受教育的權(quán)利和義務(wù),通過制訂政策、資源調(diào)配提供相對均等的教育機會和條件,以客觀公正的態(tài)度和科學(xué)有效的方法實現(xiàn)教育效果和成功機會的相對均衡。2.促進我國基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展是教育均衡化發(fā)展的重中之重。基礎(chǔ)教育具有鮮明的全局性和基礎(chǔ)性特征,必須均衡發(fā)展,才能發(fā)揮全局性和基礎(chǔ)性作用,才能切實保證九年義務(wù)教育的均衡持久發(fā)展。3.強調(diào)對公民和地區(qū)的受教育權(quán)利平等和教育機會均等兩個方面,是教育均衡化的一個本質(zhì)性目標(biāo)所在,是古而有之的美好理想,是現(xiàn)代教育的基本理念。實現(xiàn)教育均衡化是謀求公民和地區(qū)的教育機會、教育成功、教育效果均等的最基本的標(biāo)準(zhǔn)。教育理論界近幾年來從理論層面和實踐角度對我國教育發(fā)展不平衡現(xiàn)象作了實證分析,提出了實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的基本策略。如關(guān)注對義務(wù)教育的投入,關(guān)心各種處境不利的弱勢群體的受教育機會,優(yōu)化合理配置教育資源,對老少邊窮地區(qū)教育發(fā)展的政策傾斜,樹立“終身教育”理念,逐步完善終身教育體系等。

二、國際社會對教育均衡化的有關(guān)政策

20世紀(jì)下半葉,在各國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中,必然觸及教育的發(fā)展。希望得到盡可能多的受教育機會,不分性別、社會階層和種族都享有受教育的權(quán)利成為各國謀求教育民主化的一個重要方面?！堵?lián)合國憲章》在前言中就強調(diào),男人和女人在大國和小國均享有平等的權(quán)利。二戰(zhàn)以后,發(fā)達國家在戰(zhàn)前教育發(fā)展的基礎(chǔ)上,得以更快的發(fā)展。大多數(shù)發(fā)達國家戰(zhàn)前已普遍實現(xiàn)了初等義務(wù)教育的普及,有的國家已經(jīng)在普及中等教育。而發(fā)展中國家戰(zhàn)后獲得獨立和解放時,由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,更由于傳統(tǒng)觀念等多種原因形成教育落后的現(xiàn)象,人口中受教育比例極低,普及教育的任務(wù)十分艱巨。新中國的建立,為我國發(fā)展教育提供了可能。但是由于新中國建立之初,教育基礎(chǔ)十分薄弱,教育事業(yè)發(fā)展緩慢,一些少數(shù)民族地區(qū)和西部地區(qū)識字率極低。由此可以看出,全球范圍內(nèi)發(fā)達國家與發(fā)展中國家中內(nèi)部存在的教育不均衡狀態(tài)有其歷史原因。發(fā)展中國家和發(fā)達國家客觀上存在著教育的極大差距,這需要通過經(jīng)濟發(fā)展和社會進步,通過國際社會和各國政府在公共政策制定中的不同取向,通過政策傾斜、制度安排,相對縮小歷史所形成的差距,努力去實現(xiàn)教育均衡發(fā)展,化解教育在區(qū)域間諸多不均衡所造成的矛盾,推進教育均衡化發(fā)展。20世紀(jì)50年代到90年代,聯(lián)合國教科文組織的工作重點一直是幫助和促進各國的教育發(fā)展。教科文組織希望不同的國家采納不同的教育體系,消除所有教育方面的不平等,鼓勵教育上所作的各種努力,建立或保留為不同群體開設(shè)的學(xué)校,保障居民有平等的受教育機會,包括做到初等教育實行免費和義務(wù)教育,不斷改進和擴大初等義務(wù)教育并且適時地逐漸延長義務(wù)教育年限。近年來,發(fā)展中國家的教育有了長足的進步,擴大了貧困地區(qū)兒童的受教育機會,在偏遠地區(qū)興建小學(xué),女童入學(xué)人數(shù)明顯增加。

三、基礎(chǔ)教育與教育均衡化

要確保人人都擁有受教育的權(quán)利和義務(wù),要提供相對平等的接受教育的機會和條件,基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展是教育均衡化發(fā)展的重中之重?；A(chǔ)教育具有鮮明的全局性和基礎(chǔ)性特征,是實現(xiàn)教育均衡化的最基本的目標(biāo),因為它面向所有公民,不論其地域、民族、階層。義務(wù)教育是實現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的根本途徑。只有切實保障所有適齡兒童少年享受最基本的基礎(chǔ)教育,提供條件基本相同的教育機會,才能符合義務(wù)教育的全民性、平等性等基本原則。通過世界上一些國家實現(xiàn)教育均衡化的經(jīng)驗可以看出,教育均衡發(fā)展是一個相對的概念。均衡不是絕對的平均,不是絕對意義的平等。多年來,世界各國對教育均衡化的關(guān)注主要放在對處境不利地區(qū)和人群的特別扶持上,要滿足所有人最基本的學(xué)習(xí)需要,包括享有同等的入學(xué)機會,同等的受教育條件,同等的發(fā)展可能等等。由于經(jīng)濟發(fā)展水平,歷史文化傳統(tǒng),教育發(fā)展起點的千差萬別,因此各國在實現(xiàn)教育均衡化的手段和途徑上也是多種多樣的。

前蘇聯(lián)從1917年建立蘇維埃共和國開始用60年時間完成了十年義務(wù)教育的普及。其間及時對普及義務(wù)教育做出立法,掃除成年文盲,加大對義務(wù)教育的投資力度,建設(shè)學(xué)校。蘇維埃政府尤其注意農(nóng)村教育和民族地區(qū)教育的發(fā)展,為少數(shù)民族地區(qū)編寫教科書,對不甚完善的民族文字進行改制和完善,對農(nóng)村地區(qū)的教師工資實行優(yōu)惠政策,對學(xué)生實行十年免費義務(wù)教育。經(jīng)過多年努力,前蘇聯(lián)極大地解決了城鄉(xiāng)之間、不同民族地區(qū)不同教育發(fā)展不均衡問題。美國義務(wù)教育的特別扶持制度主要面對少數(shù)民族、移民、城市貧困人群子女。為解決不利人群的義務(wù)教育,美國經(jīng)過了兩個多世紀(jì)的努力,在制訂一系列聯(lián)邦和州法律的基礎(chǔ)上,著重從資金補助、改善教學(xué)條件、提高教學(xué)質(zhì)量入手。從20世紀(jì)50年代開始,先后采取了“社會控制”、“教育機會均等”、“先行教育”、“補償教育”、加大對薄弱學(xué)校的投入等措施。80年代末,美國聯(lián)邦教育經(jīng)費中的相當(dāng)一部分用于“補償教育計劃”,其中40億美元用于獎勵先進學(xué)校和加強薄弱學(xué)校的發(fā)展。歐洲現(xiàn)代教育中教育不均衡化已經(jīng)不成為問題,大多數(shù)國家經(jīng)歷長期的教育實踐,已經(jīng)實現(xiàn)了中等教育的普及。法國是推行和實施義務(wù)教育較早的國家之一。法國根據(jù)本國東西部發(fā)展不均衡的實際情況,在西部農(nóng)牧業(yè)地區(qū)和人口稀少的山區(qū)開設(shè)單班小學(xué),這種單班小學(xué)采取同時容納若干個年級學(xué)生為一班的復(fù)式教學(xué)。

這種復(fù)式教學(xué)對偏遠地區(qū)學(xué)齡兒童數(shù)量較少但又要實施義務(wù)教育起到了積極的推動作用。即使在現(xiàn)代歐洲其他經(jīng)濟高度發(fā)達的國家也沒有排除復(fù)式教學(xué),這說明歐洲國家在自然條件不利地區(qū)仍然為那些處境不利人群創(chuàng)造受教育的機會和條件。像法國在城市處境不利地區(qū)建立優(yōu)先發(fā)展區(qū),國家制訂相關(guān)制度如設(shè)立助學(xué)金、開學(xué)補貼、交通補貼、免費教科書、午餐補貼等,都是為處境不利人群接受教育解決實際問題,以求得教育的相對均衡發(fā)展。亞洲的泰國根據(jù)本國的情況,將4類地區(qū)定為處境不利地區(qū),即:50%以上兒童在家庭使用非泰語的少數(shù)民族聚居區(qū)、國家規(guī)定的貧困區(qū)、偏遠地區(qū)和城市貧民區(qū)。為改變這些地區(qū)人們的受教育狀況,泰國采取了一系列扶持政策和措施,包括向貧困學(xué)生出借教科書,為學(xué)生提供午餐,向交通不便的學(xué)生出借自行車,為學(xué)生設(shè)立流動圖書館,為貧困家庭兒童實行免費教育。20世紀(jì)教育均衡化思想曾經(jīng)對世界上一些主要國家的學(xué)校政策產(chǎn)生過比較明顯的影響。持均衡化教育思想的學(xué)者認(rèn)為保證每一個學(xué)生都受到高質(zhì)量的教育是不可能的,提出要考慮到學(xué)生的興趣和條件。更多的學(xué)者認(rèn)為,任何一個教育體系都要完成兩個職能,一個是獲得知識,提高學(xué)習(xí)能力,培養(yǎng)高尚品質(zhì);另一個是學(xué)生的社會定向,即不同的職業(yè)和社會階層的定位。學(xué)校要有效地解決這樣兩個問題:一要保證各層次的教育,二要實施多樣化教育。

90年代以后作為教育均衡化最基本目標(biāo)的基礎(chǔ)教育,其作用和意義受到廣泛高度重視。一系列日益嚴(yán)重的社會問題如人口膨脹、環(huán)境惡化、貧困加劇、種族沖突等已成為制約全球化發(fā)展的主要障礙。經(jīng)濟全球化、一體化進程拉大了經(jīng)濟上的貧富差距,進一步擴大了教育發(fā)展中的不平衡性。從更長遠的需求和利益出發(fā),轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念,將人的發(fā)展置于全部發(fā)展行動的中心成為解決全球化面臨問題的必然選擇。從上述幾個國家謀求教育均衡發(fā)展的若干政策可以看出,以人為本,用多樣化區(qū)別教育滿足學(xué)生多樣的教育需求是實現(xiàn)教育機會平等的必要手段。大多數(shù)發(fā)達國家在完成普及中等教育的基礎(chǔ)上,調(diào)整高中階段的教育結(jié)構(gòu)和教育內(nèi)容,使學(xué)生在義務(wù)教育的基礎(chǔ)上,根據(jù)個人的興趣和天賦,在逐步確立個人未來的職業(yè)定向的前提下,在高中設(shè)立不同的職業(yè)選修課。多樣化的職業(yè)課程使學(xué)生有了更充分的選擇余地,為將來的發(fā)展打下基礎(chǔ)。近年來,大多數(shù)國家在教育改革中提出多樣化概念,諸如教學(xué)類型、教育結(jié)構(gòu)的多樣化,教學(xué)大綱、教學(xué)計劃的多樣化,在教學(xué)過程中體現(xiàn)出的個性化、區(qū)別化,教學(xué)內(nèi)容的多樣性和靈活性。這種多樣化的趨勢與教育均衡化并不矛盾。它更強調(diào)根據(jù)學(xué)生的興趣、天賦、個人條件去創(chuàng)造適合學(xué)生發(fā)展的教育機會和條件,以此來謀求教育的均衡發(fā)展。

四、終身教育與教育均衡化

20世紀(jì)90年代在泰國宗滴恩舉行的世界全民教育大會,在全球范圍內(nèi)提出了“全民教育”的新概念。在這一新的概念下,此次會議對90年代世界各國基礎(chǔ)教育改革提出了新的要求,即滿足全民的基本學(xué)習(xí)要求,要求世界各國在現(xiàn)行基礎(chǔ)教育的實踐基礎(chǔ)上,擴大基礎(chǔ)教育服務(wù)范圍,除了正規(guī)教育渠道之外,提倡有效利用各種非正規(guī)教育渠道,以保障每一個個體的權(quán)利?！度窠逃浴芬约昂髞淼?993年德里宣言和2001年北京宣言都說明了要創(chuàng)造條件,使所有人享有受教育的機會,同時提出基礎(chǔ)教育是終身學(xué)習(xí)和人類發(fā)展的基礎(chǔ)。自從1972年聯(lián)合國教科文組織發(fā)表“學(xué)會生存”的報告以后,終身教育的理念被世界各國所接受和采納。終身教育意味著為每一個人提供改善自身狀況的繼續(xù)教育的條件。世界進入21世紀(jì),不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都已經(jīng)形成一個共識,即普及義務(wù)教育是一個國家一個民族可持續(xù)發(fā)展的前提條件。但是多年來形成的教育不均衡狀態(tài)使許多發(fā)展中國家,使那些處境不利地區(qū)和人群的普及基礎(chǔ)教育成為可望不可及的事情。那些因各種原因被剝奪正規(guī)基礎(chǔ)教育權(quán)利的人需要通過非正規(guī)教育獲得受教育機會,國際社會因此將成人教育視為整個基礎(chǔ)教育的一部分。

此外新世紀(jì)更強調(diào)掃盲教育的實用價值,即功能性掃盲要有利于個人生存,全面能力開發(fā),全面參與發(fā)展,提高生活質(zhì)量。經(jīng)濟全球化的要求,使得靈活的和終身的學(xué)習(xí)機會變得特別重要。樹立終身教育的理念可以說是實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的一個基本策略。正如原教育部部長陳至立在第四屆“九個人口大國全民教育部長級會議”上的講話所做出的承諾,關(guān)注處境不利群體的學(xué)習(xí)需求,保障全體兒童少年享有平等的受教育機會,將普及九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲作為教育工作的“重中之重”。占中國領(lǐng)土2/3的中國西部地區(qū)更需要關(guān)注九年義務(wù)教育的普及,注意掃除青壯年文盲,在全國范圍內(nèi)逐步構(gòu)建一個學(xué)習(xí)化社會,形成社會開放式的教育網(wǎng)絡(luò),開展多層次、多樣化的教育。逐步完善終身學(xué)習(xí)體系,充分發(fā)揮圖書館、閱覽室、多媒體的作用。對于處境不利地區(qū)人群進行非正規(guī)教育是接受教育的第二次機會,逐步形成一個正規(guī)教育與非正規(guī)教育相通的,不同類型教育相互交叉,形成多形式并存的立體化教育體系,加大現(xiàn)行教育的彈性、選擇性、適應(yīng)性和實用性,才能更有利于教育的均衡化發(fā)展。

五、農(nóng)村教育與教育均衡化

農(nóng)村教育是21世紀(jì)世界教育仍然需要關(guān)注的重要問題。盡管21世紀(jì)世界各國城市化的進程在推進,但是世界人口的一半,發(fā)展中國家總?cè)丝诘?0%仍然居住在農(nóng)村。忽視了這些農(nóng)村人口的教育,21世紀(jì)全球和各國的教育發(fā)展目標(biāo)就難以實現(xiàn),從而就更談不上教育的均衡發(fā)展。中國西部地區(qū)包括12個省、市和自治區(qū),占中國人口總數(shù)的29%。由于歷史、自然和地理等原因,這些地區(qū)大多數(shù)屬于農(nóng)業(yè)地區(qū),生產(chǎn)方式和經(jīng)濟發(fā)展水平都非常落后,教育上和東部地區(qū)形成較大差距。教育不均衡化所造成的教育資源、教育條件上的差距還在加大,這些差距體現(xiàn)在教育投資、教育配置、學(xué)校分布、教學(xué)條件等等方面。為采取有效的發(fā)展手段縮小這種差距,實現(xiàn)教育均衡發(fā)展,中央政府就此提出了區(qū)域教育發(fā)展的整體思路。區(qū)域教育發(fā)展的總體思路強調(diào)農(nóng)村與城市的同等地位,強調(diào)改變城鄉(xiāng)分割和城鄉(xiāng)自治,實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育交流與結(jié)合,實現(xiàn)區(qū)域教育資源的合理配置和共同享用,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的教育需求?？梢哉f發(fā)展農(nóng)村教育就是促進教育均衡化發(fā)展?，F(xiàn)代社會的發(fā)展,農(nóng)村經(jīng)濟活動和就業(yè)機會的多樣化,農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度的加大,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,以及城市化的入侵已經(jīng)逐漸模糊了傳統(tǒng)上相對穩(wěn)定的城市和農(nóng)村概念的界定。區(qū)域教育發(fā)展的整體觀從現(xiàn)代化進程和歷史發(fā)展的視角強化了農(nóng)村和城市的適度聯(lián)系與合作,特別是在教育方面,共同發(fā)展更有利于教育的均衡化發(fā)展。歐洲發(fā)達國家在偏遠地區(qū)至今仍采取農(nóng)村適用的復(fù)式教學(xué)手段,其生命力可見一斑。

六、教育立法和經(jīng)費投入是實現(xiàn)教育均衡化的法制保證

國際上的研究表明,要切實保障基礎(chǔ)教育的發(fā)展,實現(xiàn)教育均衡化,保證每個人的受教育權(quán)利,義務(wù)教育階段實施免費教育是重要保證。世界上主要發(fā)達國家都在義務(wù)教育的實現(xiàn)過程中通過立法予以保證,并經(jīng)歷了由收費教育逐漸變成免費教育的過程。在英國、俄羅斯普通學(xué)校學(xué)生還免費使用教科書,午餐予以補貼。日本自1900年宣布實行免費義務(wù)教育后,實際入學(xué)率大幅度增長。當(dāng)然由國家承擔(dān)所有的教育費用也是不現(xiàn)實的,家長可以適當(dāng)承擔(dān)如教科書、旅游、學(xué)校早餐、運動訓(xùn)練、學(xué)習(xí)用具的承擔(dān)費用。總之要實現(xiàn)真正意義上的免費義務(wù)教育,國家必須加大基礎(chǔ)教育的投資力度,使所有的適齡兒童享受平等的受教育權(quán)利,實現(xiàn)教育均衡。研究教育投資的分配比例,可以看出,俄羅斯、日本教育投資的重心顯著偏重于基礎(chǔ)教育。1998年日本初等教育和中等教育經(jīng)費(包括高中教育)已占日本中央以及地方政府財政性教育經(jīng)費支出的78%。

對基礎(chǔ)教育的高投入符合教育公平原則,同時保證了持久和廣泛的義務(wù)教育普及。美國在相當(dāng)一段時間內(nèi)對義務(wù)教育方面有巨大和穩(wěn)定的投入,從而保證了12年義務(wù)教育年限。到1990年美國學(xué)前及小學(xué)教育經(jīng)費已占聯(lián)邦及各州教育日常經(jīng)費的38.4%,中學(xué)占到37.2%。義務(wù)教育的穩(wěn)定投入保證了對薄弱學(xué)校和弱勢群體的支持和改造,促進了教育均衡發(fā)展。因此可以說,將資金重點投入到我國廣大農(nóng)村和廣大的經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū),將會有更多的投資效益,有助于實現(xiàn)普及九年義務(wù)教育,提高教學(xué)質(zhì)量,增進教育公平,促進教育的均衡化發(fā)展。世界各國在解決教育不均衡化問題上所實施的教育政策的基本出發(fā)點,就在于實現(xiàn)現(xiàn)代社會所有公民的受教育權(quán),能夠顯著改善人的生存狀態(tài),促進那些不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

我國東西部地區(qū)長期以來形成的巨大差距,特別是教育滯后已經(jīng)成為西部地區(qū)發(fā)展的羈絆。別國的經(jīng)驗表明,加大中央及省級政府財政對貧困地區(qū)義務(wù)教育的專項投資,逐漸縮小地區(qū)之間義務(wù)教育發(fā)展的不平衡性,實現(xiàn)基礎(chǔ)教育的真正全面普及,是減少地區(qū)之間教育不均衡化的最根本做法。此外,要使得教育資源特別是教師隊伍得以穩(wěn)定和發(fā)展,必須對在西部地區(qū)工作的教師實行傾斜政策和優(yōu)惠辦法。在西部地區(qū)要加強構(gòu)建學(xué)習(xí)化社會,形成合理適用的終身教育體系,著力解決西部地區(qū)勞動力素質(zhì)低下,青壯年文盲多的問題,這是實現(xiàn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的有力保障。由于歷史原因,我國的教育不均衡化問題是一個復(fù)雜問題。當(dāng)前應(yīng)在黨和國家西部開發(fā)的戰(zhàn)略決策下,結(jié)合西部地區(qū)的具體文化、歷史、傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展特點,借鑒別國的經(jīng)驗,努力促進教育均衡。