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論文關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政組織文化

論文摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層性、群眾性等特點決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的形成及其豐富的內(nèi)涵，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織在新時期的任務(wù)變遷，則要求推進以提高農(nóng)村公共服務(wù)水平為最高目標，以服務(wù)行政、自主行政和科學行政為基本框架的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化建設(shè)，同時它又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革相互融合、相互促進。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的歷史變遷而形成和發(fā)展起來的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織相異與其它行政組織的功能、特點，則成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化形成的基點，并賦予了其豐富的內(nèi)涵。同樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史變遷中形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化又融合、作用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的全過程。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化形成的基點

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織是我國國家行政體系中最基層的行政組織，是指國家根據(jù)憲法和組織法，按一定程序在建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地區(qū)建立的執(zhí)行國家意志、組織和管理國家事務(wù)的行政組織，包括建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的行政組織和縣(市)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設(shè)置的行政派出機構(gòu)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織與其它上一級行政組織的顯著區(qū)別就在于它直接面對廣大群眾，具有基層性、群眾性等特點。這些特點決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的功能定位，從而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化形成的基點。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化形成的基礎(chǔ)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政組織的設(shè)立由來已久，但是不同歷史階段其功能定位卻存在很大差異，這種差異造就了不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其功能主要是執(zhí)行上級政策、命令，尤其在我國城鄉(xiāng)分治的二元體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的功能更多地集中于從農(nóng)村汲取資源，間接為城市發(fā)展做貢獻。這種功能定位使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政過程中失去了一定的自主性，對上級行政組織一味地服從，對廣大農(nóng)村群眾則是一種居高臨下的態(tài)度。因此，這種背景造就了缺乏自主意識、僵化管制行政的“服從型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化。

隨著現(xiàn)代化進程的加快，我國行政體制改革不斷深人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的功能定位也發(fā)生著歷史性的變化?，F(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其功能定位則是為農(nóng)村居民提供各類公共服務(wù)和公共設(shè)施，這包括農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的信息、技術(shù)、法律、政策方面的服務(wù)，社會發(fā)展過程中的衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)教育、社會保障、社會治安等方面的服務(wù)，以及生產(chǎn)、生活的公共設(shè)施。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位的這種轉(zhuǎn)變，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織成員在行政過程中轉(zhuǎn)變觀念，主動適應(yīng)經(jīng)濟社會的變化，以為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)為行政的根本宗旨。這必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織具備更高的主動性、更好的適應(yīng)性，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織服務(wù)理念的形成，從而為“服務(wù)型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的形成打下基礎(chǔ)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的文化氛圍取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的社會環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織處在行政層級的最底層，直接面對廣大農(nóng)村群眾，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于特定的社會環(huán)境，而這種社會環(huán)境直接決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的形成。

一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能基層性的特點，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員直接來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，加之我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事制度的不健全，因此很容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織中的“裙帶關(guān)系”、行政關(guān)系網(wǎng)，從而容易形成“人情行政”。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織長期以來在實踐中扮演著上傳下達的角色，將上級政策、命令貫徹落實到農(nóng)村，但是由于受我國傳統(tǒng)壓力型行政的影響，很多政策的靈活性不夠，執(zhí)行、落實起來有難度，所以很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸形成了他們自認為可行的行政方式，即如何應(yīng)付上級、對付群眾的“潛規(guī)則”。比如“酒桌上辦事”就成為很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可或缺的辦事方式。因此，正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的行政層級和特殊的社會環(huán)境，決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化氛圍的形成。

由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位及其所處的社會環(huán)境為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的形成奠定了基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)上形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化又具有其特殊和豐富的內(nèi)涵。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的內(nèi)涵

關(guān)于行政組織文化的分析討論，通常主要從價值層面、制度層面及行為方式三方面進行，這也是行政組織文化的基本構(gòu)成框架。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織具有與一般行政組織相同的組織特點，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的基本構(gòu)成框架也主要包括行政價值、制度設(shè)計和行政方式幾個層面，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化形成的基點決定了其不同與一般行政組織的豐富內(nèi)涵：

1．行政價值層面。行政組織成員的共同價值是行政組織文化的核心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政組織長期以來形成了“服從型”文化，行政價值觀念主要來自于上級行政組織的指導(dǎo)思想，這一點，對于政策的總體方向而言是無可非議的，但也使很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)成了依賴、模仿心理，凡事都按指示進行，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為模式與上級組織行為模式的趨同性。而這一點又往往與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的行政層級不相適應(yīng)，從而導(dǎo)致效率低下、形式主義等問題的產(chǎn)生。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織具有基層性、群眾性等特點，其成員很多來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，他們充分了解當?shù)貙嶋H，能與當?shù)厝罕娺M行很好的溝通，也很容易掌握群眾的實際需求。這些特點是上級行政組織所不具有的優(yōu)勢。這種優(yōu)勢使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織服務(wù)精神、服務(wù)意識的形成成為可能，同時，以服務(wù)行政為核心的價值觀念正是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織所迫切需要的，因此，無論從必要性還是可能性而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織在把握行政總體原則、方向的前提下，都應(yīng)當形成其特定的行政價值觀，即始終以服務(wù)最廣大農(nóng)村群眾為其行政宗旨，而不是簡單的執(zhí)行政策、應(yīng)付了事。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織價值觀的形成要求其成員將視線由緊盯上級轉(zhuǎn)向密切關(guān)注群眾，這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員、尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，轉(zhuǎn)變原有的“官本位”思想，淡化管制行政，強調(diào)服務(wù)理念，并將這種理念上升為組織整體的行政價值觀。由此可見，從農(nóng)村群眾的實際需要出發(fā)，建立面向農(nóng)村居民的“服務(wù)型”組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的最高目標，它不僅是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的現(xiàn)實需要，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的核心。

2．制度層面?？茖W合理的制度設(shè)計是規(guī)范行政組織行為的關(guān)鍵因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的行政組織，其人事、財政、行政人員職能分工等制度均不健全。這種制度上的缺失使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責、權(quán)、利不統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為行政人員辦事的隨意性、行為的不規(guī)范性和整個組織的低效率。而這些不足也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織“潛規(guī)則”形成的土壤，從而直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織文化的建設(shè)。制度的缺失使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的行為很容易偏離正確的方向，同時也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織價值觀的統(tǒng)一。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化建設(shè)的成敗受相關(guān)制度的制約，只有科學、合理、健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政制度，才能提高行政行為的規(guī)范性，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化提供保證。

3．行為方式。依據(jù)廣大農(nóng)村群眾的實際需要而形成的服務(wù)型行政價值觀，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的核心，科學、合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政制度則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的保證，而這二者最終都需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的行為方式得以體現(xiàn)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政價值觀對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的行為方式具有導(dǎo)向性作用，價值觀是其行政行為的深層次原因；另一方面，只有科學的組織制度才能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的行為方式、行為過程及行為邊界進行很好的界定，否則就容易導(dǎo)致行政行為的失范。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的戰(zhàn)斗力、凝聚力如何，直接影響到民心的向背、事業(yè)的興衰，在很大程度上，人民群眾就是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象來認識我們的黨，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的執(zhí)政能力來判斷我們事業(yè)的興衰成敗。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員不斷規(guī)范其行為方式，在服務(wù)行政理念的支撐下“科學行政”、“有效行政”、“自主行政”。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織，它處于行政體系的最低層，面對著農(nóng)村群眾各種各樣的實際需求，政策的執(zhí)行、落實具有動態(tài)性、復(fù)雜性等特點，這必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織行為的自主性、靈活性和適應(yīng)性。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的行為方式是其價值觀及行政制度的外在表現(xiàn)，有什么樣的價值觀、行政制度，就會有什么樣的行政行為方式，它們共同構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的基本形態(tài)。由此可見，以面向廣大農(nóng)村群眾實際需要為宗旨的“服務(wù)型”行政價值觀是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的核心，科學合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政制度及自主型行政行為方式則構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的外部條件，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織自身的特點又從這幾方面賦予了豐富的內(nèi)涵，從而形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織所特有的文化。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化建設(shè)中存在的問題及應(yīng)對原則

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織自身的特點決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的形成，但其中也存在一些問題。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織價值觀的模糊性。一方面，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期以來的職能定位是很不清晰的，雖然歷經(jīng)多次改革，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位的目標性不強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政過程中無法形成自身的組織價值觀；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政組織成員極少受到專門的教育、培訓(xùn)，個人的行政理念、行政意識存在差異較大，這也使個體行政意識很難統(tǒng)一并上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的價值觀層面。

第二，制度缺失和行政行為的不規(guī)范。雖然中國正處于上升階段，但傳統(tǒng)因素仍將以其慣性和人員思維定勢在現(xiàn)代性組織形式中發(fā)揮作用，中國行政文化具有現(xiàn)代性的外層結(jié)構(gòu)和暗含傳統(tǒng)性內(nèi)層結(jié)構(gòu)并存的二元性特征。這一特征在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政過程中表現(xiàn)的尤為突出，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的相關(guān)制度如人事制度、組織制度等還不完善，與經(jīng)濟社會的發(fā)展還不相適應(yīng)，造成很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政行為過于僵化、低效，同時，由于缺乏科學合理的制度設(shè)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政行為的理性不足、法治觀念淡薄，這就很容易使行政行為失范。

這些問題的產(chǎn)生是有其歷史原因的：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化是伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的產(chǎn)生和變遷而形成、發(fā)展的，同時它還受到經(jīng)濟社會變遷和傳統(tǒng)社會文化等因素的影響，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化建設(shè)的過程就本身就是一個長期的歷史過程，而解決這一過程中產(chǎn)生的問題也必然需要長時期進行。由于行政組織文化的核心在價值觀層面，所以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化中存在的問題，需要的是一般性的指導(dǎo)原則而不是具體舉措。這些原則有：一是實效性原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織處于最基層，直接面對農(nóng)村群眾，需要解決的問題一般是具體、復(fù)雜和多變的，所以無論行政價值觀的塑造，還是行政行為方式的選擇，都應(yīng)當注重實效。實效性原則能夠引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政價值觀念的轉(zhuǎn)變，從而為服務(wù)型行政組織文化的建立提供前提。二是行政過程的適應(yīng)性原則。適應(yīng)性指國家行政組織適應(yīng)生態(tài)環(huán)境，即本國當時、當?shù)氐纳鐣C合因素和總體發(fā)展水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化建設(shè)過程中適應(yīng)性原則的運用包括兩個方面：一方面指鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠在行政過程中很好的領(lǐng)會上級組織的政策意圖，從而使政策的走向不發(fā)生偏差；另一方面指鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織能從農(nóng)村居民的實際需求出發(fā)，并根據(jù)不斷變化著的群眾需求及時調(diào)整工作重點，從而實現(xiàn)自主行政、科學行政。而這兩點根本上是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織能夠合理定位，根據(jù)組織所具有的特點提高其對上與對下的適應(yīng)性。三是目標性原則。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期以來對于職能定位的目標不夠明確、統(tǒng)一和穩(wěn)定，直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織內(nèi)統(tǒng)一行政價值觀的形成。因此，通過明確、統(tǒng)一目標的設(shè)定，能夠為行政價值觀和行政行為方式指明方向，從而加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化在其形成的長期歷史過程中產(chǎn)生價值觀、制度和行為方式等方面的問題是不可避免的，而解決這些問題的辦法是通過實效性、適應(yīng)性和目標性原則的確立，進而從內(nèi)、外兩方面推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的建設(shè)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的形成、變遷過程中形成和發(fā)展的，因此，它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)變遷是緊密相連的，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革相互融合、相互作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革推動著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革自上世紀九十年代就開始了，雖然取得了一定成效，但改革出現(xiàn)了反復(fù)，其中很重要的一個原因就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的目標定位不夠清楚。近兩年開始的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革則正在逐步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，即以為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)和公共設(shè)施為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的基本目標。隨著這一目標在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政組織的確立、統(tǒng)一和深人人心(主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員當中達成共識)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織有了統(tǒng)一的奮斗目標，從而極大地促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織中價值觀的明確形成，最終推動服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的形成。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的過程，就是一個完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政制度設(shè)計、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織行為的過程，這個過程將逐步培育和改善行政人員的理性思維和法治觀念。另外，機構(gòu)改革的內(nèi)外壓力能夠激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員行政行為的自主性。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革將從價值觀的形成、行政制度的完善及行政行為的規(guī)范等內(nèi)外層面推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化從根本上促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員公共服務(wù)意識、公共服務(wù)精神的培育，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織中的個體服務(wù)理念逐步上升為組織整體的價值目標，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織服務(wù)行政的價值觀，這有利于提高我國幾百萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的認同度；通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織相關(guān)制度的完善和對行政行為的不斷規(guī)范化，能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的目標落到實處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化通過其導(dǎo)向、凝聚、規(guī)范、激勵和資源整合等作用為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革明確方向，并在不斷規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的同時，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員達成改革共識并為之努力，這將從根本上促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的順利完成。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革相互作用、相互融合。一方面，二者相互作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革推動著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的全面推進；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化本身的形成、發(fā)展是一個動態(tài)的過程，是貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織變遷始終的，因此，它又是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革相互融合的。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革過程中需要充分注重行政組織文化的培育和建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國政府最基層的行政組織，它與廣大人民群眾的聯(lián)系最為密切，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的成敗根本上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織“服務(wù)型”行政價值觀和自主、科學行政行為方式的形成，而改革也恰恰需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化的培育、建設(shè)來實現(xiàn)。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的成功必然會推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織文化建設(shè)走上新臺階。超級秘書網(wǎng)：