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一、探析當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠賬形成的原因

在改革開發(fā)放過程中，由于各地實際情況的差異性，導致各級政府機關對國家體制、機制的貫徹和對政策的執(zhí)行存在一定偏差，特別是一些地方領導人為了一己私利，甚至于違規(guī)操作，盲目于政績，忽視了發(fā)展的客觀規(guī)律，造成了欠賬。結果是越欠賬越貧困，越貧困越欠賬，這樣的惡性循環(huán)使這些地方的經(jīng)濟發(fā)展難以自拔，越陷越深。

1、少數(shù)黨政領導違背客觀規(guī)律，貪大求多，盲目上馬各種政績工程、面子工程、獻禮工程，致使許多華而不實的建設在建后閑置或與當?shù)匦枨蟛幌噙m應，無法發(fā)揮其應有的作用，最終造成了大量的欠賬。如筆者所在的xx縣，一些領導為了炫耀政績，向上級領導表功，在沒有充分考慮縣情、沒有進行可行性論證的情況下，就在進城環(huán)島處花巨資修建了一座街心噴泉，建成后甚為壯觀，可由于耗電、耗水較多，對于一個國家級貧困縣來說，根本無力負擔，整個噴泉自建成后僅使用過幾次，不僅沒有發(fā)揮好的效益，還造成了所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量欠賬。

2、少數(shù)地方不結合客觀實際，熱衷于追求潮流，互相攀比，他搞開發(fā)區(qū)，我就搞工業(yè)區(qū)等等之類。雖然投入了大量的資金，但由于違背了市場規(guī)律，違背當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際，致使投資無法收回，造成了大量的欠賬，如一些地方的爛尾樓之類等。筆者曾經(jīng)到過海南省的銀灘，途經(jīng)那里成片的閑置建筑，遙想當時之奢華，雖未親歷猶歷歷在目，近觀其蕭索于繁華都市之中，不勝感傷。當然，本地雖然沒有這樣大規(guī)模的情形，但也或多或少存在一些類似的情況。

3、由于地方經(jīng)濟體制尤其是農(nóng)村經(jīng)濟體制與國家政策存在一定程度的不相配套的問題，即使政策的出發(fā)點是好的，可由于經(jīng)濟體制的差異，也會出現(xiàn)脫離實際的現(xiàn)象，造成當?shù)卣呢摀?。如中央、省、市、縣號召普及九年義務教育要在一定時限內(nèi)完成，但由于各地方經(jīng)濟基礎不一樣，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)按時、按質(zhì)完成了。但在貧困地區(qū)只能靠大量的貸款，甚至挪用其他專項資金以及工程隊墊資等形式完成，最終造成了大量的欠賬。

4、一些地方政府和單位，違規(guī)操作，不按規(guī)定使用各種專項資金，挪作它用，上面檢查時，急于應付，“拆東墻補西墻”，造成其他項目工程不能完成，同時為完成任務又大量借款，形成大量的欠賬，造成惡性循環(huán)。

5、由于政策體制的變化，使原計劃的資金不能按時按量到位而造成的欠賬。如一些地方幾年前靠農(nóng)民集資辦學、捐資辦學、貸款建設完工后，稅費改革政策來了，規(guī)定不得向農(nóng)民收費、集資，資金來源斷了，可教育不能斷，致使當?shù)卣硪捤疽曰I資金，再次形成了欠賬。

6、由于行政區(qū)劃調(diào)整造成的欠賬。如筆者所在的xx縣xx鄉(xiāng)xx水庫建設原項目文件由xx市人民政府下達，明文規(guī)定由市、縣、鄉(xiāng)三級配資新建，建設過程中，xx轉xx，xx市人民政府規(guī)定的配套資金沒有落實，造成工程建設欠賬達xx萬元。

7、由于人事變動造成的欠賬。人事變動是一種政府行為，是為了更好地促進人才資源的整合，做到人盡其才，更大限度地提高工作效率。但是，如果因人事變動就“規(guī)隨官遷”，這種“朝令夕改”的做法，必將使發(fā)展思路不連貫，人事變動也就失去其應有的意義，出現(xiàn)消極因

素便不可避免。如在一些單位和部門，工作沒有連續(xù)性，前任領導或政府既定的方案，投入之后還未見效益，后來者新官不理舊事，另辟他途造成欠賬。

除以上各種主觀客觀欠賬的類型外，在現(xiàn)實生活中還有各種形形色色的欠賬，如一些地方只看到眼前問題，對局部進行規(guī)劃，而沒有科學、全面地規(guī)劃整個地方的建設，隨著社會的發(fā)展，時間推移，問題出來了，又再重新規(guī)劃建設，這樣的重復建設，既勞民傷財，又造成大量欠賬。面對這些現(xiàn)實，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府工作壓力大，干部情緒大，工作難以開展。政府既要維持正常運轉，又要還賬，還要發(fā)展，處境確實不易。但是我認為只要各級黨委政府高度重視，尊重歷史，立足現(xiàn)實，進一步完善決策機制，困難局面會得到逐步改善。

二、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠賬的對策和辦法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠賬的形成有很多主、客觀因素，更多是在改革、發(fā)展過程中政策、體制轉軌而形成的。這也就是小平同志說的：在發(fā)展過程中，難免會碰到這樣、那樣的問題，不解決這些問題，勢必影響發(fā)展、改革、社會穩(wěn)定的大局。上級黨委、政府除了應從財力、物力上給基層更大的關心、支持，盡量減輕基層政府的負擔外，還應在平等條件、合乎政策規(guī)定時給予基層政府優(yōu)先考慮，適當政策傾斜，基層政府也應不等不靠，在上級政府輸血的基礎上，充分發(fā)揮其造血功能，自力更生，勤儉節(jié)約，逐步解決這些問題。同時，各級黨委、政府要進一步提高對清欠工作重要性的認識，切實加強領導，主要領導負總責、親自抓，把此項工作納入重要議事日程，作為一項重點工作和一件緊迫政治任務抓緊抓好，進一步加大清欠工作力度，加快工作進度。

1、全面貫徹落實科學發(fā)展觀，科學統(tǒng)籌，全面發(fā)展，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。首先各部門要以科學發(fā)展觀為指導，加強協(xié)調(diào)，相互支持，密切配合，各負其責，各理其事，提高資金的使用效益。同時，注意協(xié)調(diào)配合，不要盲目投資、重復建設，更不要人為造成新的欠賬。其次要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，按照節(jié)約優(yōu)先、開發(fā)節(jié)約并重的要求，堅持再利用、資源化的原則，大力推進節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材，加強資源綜合利用，完善可再生資源回收利用體系，全面推行清潔生產(chǎn)，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的節(jié)約型增長方式。積極開發(fā)和推廣資源節(jié)約、替代和循環(huán)使用技術，加快企業(yè)節(jié)能降耗的技術改造，對消耗高、污染重、技術落后的工藝和產(chǎn)品實施強制性淘汰制度，實行有利于資源節(jié)約的價格和財稅政策。在冶金、建材、化工、電力等重點行業(yè)以及先鋒工業(yè)片區(qū)，開展循環(huán)經(jīng)濟試點，健全法律法規(guī)，探索發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的有效模式，形成健康文明、節(jié)約資源的消費模式。

2、要加強對各級政府預算內(nèi)外資金的管理，避免債未清償，消費依舊的現(xiàn)象。一是由辦公室統(tǒng)籌安排，做到少開會、開短會，盡量控制會議規(guī)模，倡導電子政務，壓縮會議時間，減少會議文件。按照務實高效的原則，對人代會、常委會、工作會議等會務工作進行改革，在保證會議質(zhì)量的前提下，注重提高會議效益，以最大限度減少會議開支。二是本著熱情、周到、勤儉、節(jié)約的原則，大力推行人性化、人情化、人文化接待，嚴格執(zhí)行接待制度，嚴格控制陪餐人員，做到合理安排，精打細算，既讓賓客滿意，又不鋪張浪費。三是以構建節(jié)約社會為目標，加強內(nèi)部管理，節(jié)約各項開支。要嚴格車輛管理，按規(guī)定標準和審批程序購置、更新、報廢公務用車，嚴格執(zhí)行車輛使用審批手續(xù)，到縣區(qū)辦事提倡合并用車，注意節(jié)約油料和材料，減少車輛損耗。要嚴格辦公用品管理，實行定點招標采購，貨比三家，能省則省。要充分利用網(wǎng)絡辦公辦文，大力推行電子政務，提倡在電子媒介上修改文稿，盡量減少清印次數(shù)。要加強機關日常用電、用水管理，盡可能使用節(jié)電、節(jié)水設施，嚴禁“長明燈”、“長流水”現(xiàn)象的發(fā)生。

3、探索信用、財政體制改革新路子，嚴把收支兩條線，不斷增強對農(nóng)村賬務管理工作的透明度，把清欠工作落到實處。筆者所在的xx縣，下屬的xx鎮(zhèn)采取了這樣的一種做法：首先是由鎮(zhèn)成立財務管理中心，在不改變各單位集體資產(chǎn)的所有權、使用權的前提下，取消村組會計、出納，村組只設一名報賬員。其次是取消各社區(qū)、村委會、村民小組在金融機構的所有銀行賬戶，由鎮(zhèn)財務管理中心開設管理專戶，按照“理財民主化、管理電算化、監(jiān)督制度化”的要求，把所有收入和支出全部納入專戶進行管理核算。在收入方面，嚴格執(zhí)行“零戶統(tǒng)管、收支兩條線”管理，各村組取得收入時開具財務管理中心統(tǒng)一制作的專用收款收據(jù)，并且所收款項必須在次日內(nèi)繳存專戶，不允許坐支收入。在支出方面，各村組規(guī)定了嚴格的審批權限，經(jīng)審批后才能使用。并實行分類管理，對村組日常零星開支，每個村組留有一定數(shù)量的備用金，采取先支出，支出后按權限審批后到財務管理中心進行報賬；對村組大額支出采取先由村民代表會議討論決定，然后在村組公示，公示期滿后按相關程序審批后才能辦理使用。在民主監(jiān)督方面，村組成立理財小組，對村組所有開支特別是大額資金的使用進行全程監(jiān)督，如果村民對賬務有疑慮，村組理財小組可以隨時到鎮(zhèn)財務管理中心查閱。各村組定期向群眾公開財務情況，并實行財務公開舉報有獎制度，動員群眾積極參與監(jiān)督，使民主監(jiān)督貫穿于整個財務管理的始終。

通過“村帳鎮(zhèn)管”的財政體制改革，嚴把收支兩條線，達到村務公開、賬務公開，增強農(nóng)村賬務管理的透明度，大大減少了因不必要、不合理支出而引發(fā)的欠賬。據(jù)統(tǒng)計，xx鎮(zhèn)自xx年底實施“村帳鎮(zhèn)管”至今，全鎮(zhèn)減少專職村組財務管理人員122名，僅此一項，每年就可以節(jié)約人頭經(jīng)費70多萬元。辦理報賬12筆，報銷資金385.7萬元，拒報違規(guī)支出4筆，涉及金額30多萬元，納入財務管理中心管理的集體資金已達1260多萬元。通過“村賬鎮(zhèn)管”，既把住了收支關，又加大了監(jiān)督力度，取得了明顯成效。一是有效地強化了農(nóng)村基層組織政權建設。xx鎮(zhèn)“村賬鎮(zhèn)管”，科學理財，規(guī)范管理，民主監(jiān)督，改進了財務公開方式，提高了賬務管理透明度，做到了對農(nóng)村財務全方位、全過程的動態(tài)管理和立體監(jiān)督，對一些別有用心的村組干部實現(xiàn)了“權有所限，錢有人管，事有人監(jiān)”，失去了撈取“好處”的機會，相應地避免了一些靠勢力、出錢拉選票等不正當?shù)倪x舉現(xiàn)象，從而保證了農(nóng)村基層組織選舉的民主性，農(nóng)村基層黨組織的執(zhí)政能力建設和民主政治建設有了質(zhì)的飛躍；二是提高了村組財務管理水平。由于用制度管人，用制度約束人，使以往記賬不規(guī)范、手續(xù)不齊全、坐收坐支、白條抵據(jù)等問題得到徹底根治。取消了村組會計、出納，減少了人員編制和工資支出，有效地降低了村組財務管理成本。財務開支事前有審批，事中有監(jiān)督，事后有規(guī)范，約束了村組干部行為，避免了不合理開支；三是維護了社會穩(wěn)定，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。實行“村賬鎮(zhèn)管”，建立嚴格的財務收支審批制度，強化村級財務監(jiān)督，增強了村級財務透明度，維護了村組集體和農(nóng)民群眾的利益，改善了黨群干群關系，使農(nóng)村有限的資金真正地用在了刀刃上，激發(fā)了廣大農(nóng)村干部群眾建設社會主義新農(nóng)村熱情，農(nóng)村民族團結，社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展。

4、樹立正確的政績觀，強化民主監(jiān)督，增強干部的責任意識，從制度上轉變“新官不理舊事”的觀念。首先，“新官”上任不理“舊事”，換一屆領導換一種思路。此類情況在基層并不少見?，F(xiàn)在一些“新官”之所以不理“舊事”，不惜血本要搞自己的“大手筆”，說到底還是責任的落實機制不健全，還是缺乏正確的政績觀。在他們看來，順著前任的思路做下去，“成績斐然”后，功勞往往算到前任頭上，忙到別人頭上去了，自己無名利可圖。只有拿出自己的一套，才能顯示自己比前任更高明，顯示自己的魄力和能力。

其次，一些“新官”之所以不理“舊事”，往往還與一些上級機關和領導同志指導工作缺乏科學態(tài)度、看人片面有關。比如，有的過分強調(diào)下級要有“新思路”，否則就是因循守舊，思想不解放；有的則以偏概全，僅僅把有沒有“新思路”作為衡量一個地區(qū)、一個部門領導班子和領導干部是否有水平、有能力的主要標志，甚至提拔重用了個別作風不實，熱衷于標新立異、嘩眾取寵的人，從而誘發(fā)和助長了干部中的不求真務實作風。

再次，這種“規(guī)隨官遷”的現(xiàn)象，事實上是“朝令夕改”，使發(fā)展思路不能連貫，短期行為頻發(fā)，嚴重阻礙地方發(fā)展，其惡果是導致不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾年后仍山河依舊，經(jīng)濟社會發(fā)展“原地踏步”。今天是昨天的繼續(xù)。領導干部出思路作決策，應注意保持本地區(qū)、本部門工作的連續(xù)性。特別是新上任的領導同志，對前任領導班子所確定的工作思路和作出的決策，凡實踐證明是切實可行的，都應當繼續(xù)抓好貫徹落實。在此基礎上，再根據(jù)形勢發(fā)展的需要和實踐中不斷出現(xiàn)的新情況，適時提出新的對策，決不能割斷聯(lián)系，全盤否定，凡事另起爐灶，從頭開始。

最后，要加強民主監(jiān)督建立科學合理考核和評價干部的政績的制度。要杜絕一些領導自以為是、輕易否決前任的思路，讓前任的心血“打水漂”之類的情況在基層發(fā)生。只有建立和完善干部政績考核標準和獎懲制度，把欠款納入各級政府乃至官員的責任制考核，納入選拔任用干部考核的基本要件之一，真正樹立正確的用人導向，使勤政為民、求真務實、踏實肯干的干部得到褒獎，使追名逐利、好大喜功的干部受到懲戒，才能促使干部規(guī)規(guī)矩矩施政，才能消除“不理舊事，只圖政績”的觀點，從而使地方發(fā)展在長期穩(wěn)定局面下獲得長足的動力。

5、堅持分類指導，拓寬監(jiān)督途徑，引入多重監(jiān)督。對多年未能解決的欠賬用法律的手段進行處理，采取法律、行政的強制手段監(jiān)督當事人進行償還；因管理不善造成欠賬的，要追究當事人的責任；因體制、機制造成欠賬的要給予適當補償。首先要充分發(fā)揮好人大的監(jiān)督作用，各級黨委、政府要把接受人大監(jiān)督放在各項工作的首位，積極聽取人大代表意見，加強同各級人大代表的聯(lián)絡，拓寬多種渠道與人大代表聯(lián)系、溝通，使人大監(jiān)督與黨委、政府工作實現(xiàn)良性互動。一是要從體制上理順黨委、人大、政府的關系，從制度上為人大充分行使權力提供保證。根據(jù)憲法及黨章的有關規(guī)定，黨對人大和政府的領導主要是政治、思想和組織的領導，必須保證他們積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作。政府作為人大的執(zhí)行機關，必須自覺接受人大的領導，對它負責、受它監(jiān)督。從當前人大工作的現(xiàn)狀看，黨委應多從支持與理解的角度加強對人大工作的領導，堅決地支持人大依法行使憲法賦予的立法權、人事任免權和監(jiān)督權。二是要積極探索人大行使監(jiān)督權的有效保障機制。筆者設想，能否將監(jiān)察和審計部門從政府系統(tǒng)脫離出來，直接接受人大的領導，這樣既解決了“同體監(jiān)督”的問題，又解決了人大缺乏有效監(jiān)督手段問題，使審計和監(jiān)察充當人大對“一府兩院”監(jiān)督的“偵察兵”和“突擊隊”。三是要增強人大機關的人員素質(zhì)，建立工作量化考評和激勵機制，提高監(jiān)督效益。要改變以前黨委政府及所屬各部門領導退下來后到人大任職的慣例，調(diào)整人才機構，配齊配強人大領導和工作人員。在這方面，中央已帶了一個好頭，上一屆中央五套領導班子主要負責人沒有一人到新一屆人大、政協(xié)任職。

其次，要在黨內(nèi)進一步深化紀檢監(jiān)察體制改革。從現(xiàn)行體制來看，紀檢監(jiān)察機關缺乏相對的獨立性和權威性，職責和權力不相統(tǒng)一，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。要使紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督職能真正落到實處，須進一步改革現(xiàn)行體制。一是要加強上級紀檢監(jiān)察機關對下級紀檢監(jiān)察機關的垂直領導。逐步將下級紀檢監(jiān)察機關的干部任免、經(jīng)費撥付和人員的工資福利、考核評定交由上級紀檢監(jiān)察機關負責；下級紀檢監(jiān)察機關可以直接向上級紀檢檢察機關報告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題；對橫向“條條”方面實行派駐紀委(紀檢組)，統(tǒng)一管理，直接領導。二是各級紀檢監(jiān)察機關應有相對獨立的案件調(diào)查審批權。對紀檢監(jiān)察對象的違紀問題，各級紀檢監(jiān)察機關按干部管理權限，獨立行使初查權、立案調(diào)查權以及提出處理意見。

最后，還要堅持政務公開，加強審計力度，用制度保障審計工作的順利開展。在增強工作透明度的同時，定期向百姓公開審計結果，將政府的決策與行為置于公眾輿論監(jiān)督之下，成為陽光下的工程。正如國家審計署審計長李金華所說：“我不希望老刮審計風暴，我希望它形成一種自然性的制度，大家慢慢去習慣，習以為常，風調(diào)雨順，不一定要刮審計風暴。”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠賬是一個影響全方位的怪圈，處理不好很容易造成惡性循環(huán)，還將影響整個地方的團結與穩(wěn)定，影響全面建設小康社會的進程。各級黨委政府要切實加強對欠賬清償工作重要性的認識，把清欠工作列為重要議事日程，同時加強對預算內(nèi)外資金的管理，大膽探索財政體制改革的新模式，積極探索監(jiān)督新途徑、新模式。各職能部門也應切實履起職來，敢管并管好自己該管之事。欠賬單位也應不等不靠，充分發(fā)揮造血功能，自力更生，探索發(fā)展新途徑?？傊?，通過各級部門的共同努力，欠賬必將在一定程度上，一定區(qū)域內(nèi)逐漸減少或消失。

參考文獻：

1、《中國人大》2005年半月刊第20（總第152期）、21期（總第153期）；

2、xx縣人民政府文件（xx政發(fā)【xx】xx號《xx縣人民政府關于切實做好清欠工作的通知》）；

3、xx縣保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動工作簡報（xx年x月x日《管好“票子”、管住“帽子”——xx縣xx鎮(zhèn)“村帳鎮(zhèn)管”見成效》）。

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