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鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對促進農村經濟和各項社會事業(yè)發(fā)展，鞏固和加強農村基層組織政權建設起著重要作用。但隨著公共財政體制改革的不斷深化和農村稅費改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能發(fā)生了很大變化，也暴露出了一些深層次的矛盾和問題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、債務負擔過重、財政事權不對稱、收支不規(guī)范等。如果這些問題不能得到解決，農民負擔就會反彈、加重，鄉(xiāng)村經濟發(fā)展就會受到影響。

在新的形式下如何才能進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為，建立起適應形勢變化的新型運行機制，是擺在財政工作者面前的重要課題，2002年國務院批轉財政部《關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》（國發(fā)〈2002〉26號）明確提出“要進一步加強對鄉(xiāng)財政的管理，約束鄉(xiāng)政府行為”，“對經濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)，其財政支出可由縣財政統(tǒng)籌安排，以保障其合理的財政支出需要”。為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，應按照國務院的要求，有計劃、有組織、有步驟地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行鄉(xiāng)財縣管改革。

一、“鄉(xiāng)財縣管”的指導思想。

適應市場經濟條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的需要，按照鞏固農村稅費改革成果、建立公共財政體制的要求，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式，實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”。通過縣級財政部門直接管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支行為，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，合理安排預算支出，控制財政供養(yǎng)人員的不合理增長，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，維護農村基層政權和社會政治穩(wěn)定，促進縣域經濟和社會事業(yè)健康發(fā)展。

二、“鄉(xiāng)財縣管”的基本原則。

（一）因地制宜、全面實施原則。結合本縣實際情況，在全面推行改革的基礎上，區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同情況，合理制定方案，統(tǒng)一組織實施。

（二）預算管理權不變原則。按照《預算法》規(guī)定，繼續(xù)實行一級政府、一級預算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣財政部門的指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織本級預算的執(zhí)行。

（三）資金所有權和使用權、財務審批權不變原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權和使用權歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金結余歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有縣級人民政府和財政部門不得挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金；鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有各項債權、債務仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有和承擔；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權范圍內的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序審批。確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益不受侵害。

（四）促進經濟發(fā)展原則。方案設計要有利于調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性，建立激勵機制，促進縣鄉(xiāng)經濟同步協(xié)調發(fā)展。

（五）有利于提高效率原則。按照深化財政體制改革的要求，簡化審批環(huán)節(jié)和程序，提高政府行政效率，降低行政成本。

三、改革的主要內容。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，實行“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收支、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管”的財政管理方式，由縣財政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支。

（一）預算共編?？h財政部門按有關政策，結合財力實際，兼顧需要和可能，明確預算安排順序和重點，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算安排的指導意見；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據縣級財政部門的指導意見，編制本級綜合財政預算草案并按程序報批。

（二）賬戶統(tǒng)設。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計，由縣財政部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計賬務，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項會計業(yè)務,相應取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在各銀行和金融機構的所有賬戶，由縣財政局在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構統(tǒng)一開設縣財政專戶分賬戶。分賬戶設“結算專戶”、“工資專戶”和“支出專戶”三類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預算內收入、預算外收入、上級部門補助收入等先繳入結算專戶，其中應上解財政收入再通過“結算專戶”上繳縣級國庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有工資性支出通過縣級國庫或“結算專戶”撥到“工資專戶”，專門用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資和民政定補人員補助的發(fā)放。工資以外的其他支出通過縣級國庫或“結算專戶”撥到“支出專戶”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定開支。

（三）集中收付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內外資金全部納入預算管理，各項財政收入繳入縣級國庫，由縣財政進行核算。按照先重點后一般的原則，優(yōu)先保障人員工資。公務費支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位編制季度財務收支計劃，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導簽批后報縣財政審批。村級財政補助資金，由縣級財政部門撥入村級資金專戶，確保村級資金?？顚Ｓ?。

（四）采購統(tǒng)辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項采購支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計劃，經縣財政部門按照預算審核后，按政府采購有關法規(guī)統(tǒng)一辦理，采購資金由縣財政部門直接撥付供應商。

（五）票據統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費票據、農業(yè)稅稅收憑證等，其管理權全部上收到縣級財政部門，實行票款同行、以票核收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移、隱匿各項收入。

同時，調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理體制和職能。鄉(xiāng)財政所上劃縣財政部門，實行縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的垂直管理。縣財政局負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的崗位設置、人事安排、業(yè)務管理考核等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所干部日常學習教育、工作協(xié)調和相關工作考核等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所干部年終考評由縣財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府共同進行。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置報賬員管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算和報賬。

四、具體要求

（一）加強組織領導。“鄉(xiāng)財縣管”改革工作應實行統(tǒng)一領導、分級管理。財政部門負責會同有關部門制訂“鄉(xiāng)財縣管”改革工作實施方案和相關管理制度。各級監(jiān)察、人事、國稅、地稅、人民銀行等部門和單位要齊心協(xié)力，密切配合，共同做好“鄉(xiāng)財縣管”改革的組織實施工作。

（二）完善縣財政管理體制。按照積極穩(wěn)妥、簡明規(guī)范和讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則，進一步調整和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制,加大對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持力度，盡可能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。制定激勵措施，強化目標管理，調動和保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟和組織收入的積極性。

（三）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理。統(tǒng)一工資和津貼、補貼發(fā)放標準。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模和實際情況，分類制定公務費定額。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出范圍，健全各項開支標準，完善財務審批程序。按照“保工資、保運轉、保重點”的原則，優(yōu)先保證人員工資正常發(fā)放，嚴格控制會議、招待、小車、電話等費用開支，嚴禁搞勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”。

（四）清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員。由人事、編辦、財政等部門共同組織進行。嚴格鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制管理，嚴禁超編進人，嚴禁在編制外使用人員。對于清理清退范圍的各類超編人員、不在編人員和自聘人員，財政不得供給經費。

（五）核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項債權債務。全面清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶和票據，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入家底。認真清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權債務，并逐一登記造冊報縣政府備案，嚴禁新增負債，采取積極有效措施，努力消化現有債務。在確保人員工資和必要運轉經費的前提下，應安排一定資金用于償還債務。

（六）積極推廣應用網絡技術。要適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革的需要，應用財務管理軟件，實現縣財政部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所聯網，逐步實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入網上報解，收支計劃網上申請和審核，提高財政管理水平和工作效率。

五、主要作用。

（一）規(guī)范了收入征管，挖掘了收入潛力。實行“鄉(xiāng)財縣管”，不僅規(guī)范了農村稅費改革后的農業(yè)稅收征管，而且有效遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出需求的膨脹，明顯減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理不合規(guī)的支出，從而從根本上治理了亂收費，減輕了農民負擔，進一步鞏固了農村稅費改革成果。同時，通過加強賬戶、票據的管理，實施綜合財政預算，將“票款同行”、“以票管稅(費)”、“收支兩條線”管理落到實處，既從源頭上杜絕了亂收費、亂攤派現象的發(fā)生，又有效防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留挪用、坐收坐支和濫收濫支。在此基礎上，通過實施綜合預算，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內外財力，有效保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出需要，很大程度上彌補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內財力的不足。

（二）加強了支出管理，確保了工資發(fā)放。通過實行“鄉(xiāng)財縣管”，使公共財政支出改革進一步延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)初步建立了符合公共財政體制要求的財政管理框架。通過制定統(tǒng)一的支出范圍、統(tǒng)一的定額標準、統(tǒng)一的財務核算制度，加強了支出管理，規(guī)范了支出行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出有據可依，財務核算規(guī)范透明，審批制度約束有力。支出應嚴格按照“保工資、保運轉、保重點”的順序合理安排支出，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資正常發(fā)放，杜絕出現拖欠工資的現象。實行鄉(xiāng)財縣管后，在加強支出管理的同時，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅不能隨意進人，還對原有的不在編人員進行了清理清退,清退人員財政一律不再供給。

（三）有效遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的一個重要原因，就是債務負擔太重、窟窿太大。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能隨意舉債，有效扎住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“舉債”的口子，為從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難創(chuàng)造了條件。改革后，通過徹底清查鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務“先剎車、后消腫”，可以遏制債務膨脹。

（四）堵富了管理漏洞，提高了管理水平。實行鄉(xiāng)財縣管改革，在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三權”不變的前提下，能夠實現“四個管住”，即管住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費、管住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂花錢、管住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂進入、管住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂舉債，從根本上堵塞了收入截留、流失和支出挪用、浪費的漏洞，扎住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)進入和舉債的口子，極大地提高了縣鄉(xiāng)財政管理水平。將改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平比較低，收入無預算，支出無標準，票據不合規(guī)，賬戶不規(guī)范，財務不透明，特別是鄉(xiāng)村財務管理尤為混亂的狀況扭轉，不僅加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，還規(guī)范了村級的財務管理，節(jié)約了財政資金，收到了良好的社會效益。

六、實施改革應解決的問題。

（一）必須糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)錯誤的“權力”觀。實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能會認為剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金管理“權”，對于這個實際存在的問題，要認真作好宣傳解釋工作，講清“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革主要目的是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行水平，同時通過改革，加大轉移支付力度，實現縣級財政“反哺”財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的保障能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)認識到推行改革“有利可圖”。其次，在“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革的實施方案中，明確了“三權”不變的原則，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金所有權、使用權、審批權不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權和使用權歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金結余歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣財政堅決不集中、不擠占、不平調。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權范圍內的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序審批，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政領導吃了一顆“定心丸”。有力糾正了那些認為改革會攬“權”奪“力”的錯誤思想。

（二）必須解決“一級政府一級財政”的問題。實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革，縣財政把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入和支出都管起來了，有些人會產生錯覺，認為“一級政府、一級財政”的體制無法實現。解決這一問題。一是明確應鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政編制，縣財政只是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算編制起到指導、審核、監(jiān)督的作用。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍然保留了政府單位會計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公用經費支出仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、核算。三是明確財稅收入仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債權債務仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有和承擔，原列在總預算會計賬戶和農稅會計賬戶的往來，除“與上級往來”轉入縣級“結算專戶”外，其余轉入鄉(xiāng)鎮(zhèn)“支出專戶”。

（三）必須解決收入及時入賬的問題。實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革，首先必須管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入，那么如何保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入及時進入縣鄉(xiāng)“結算專戶”，確保收入及時入賬呢？我們主要采取了以下措施：一是國地稅部門征收的各項稅款由稅務部門直接上解縣級國庫；二是明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得的除稅收以外的收入（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在本地的借入款）必須在兩日內繳入鄉(xiāng)鎮(zhèn)“結算專戶”，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結算員及時繳入國庫，以便縣局及時了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入情況。三是管住票據，鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的所有收費票據全部上收到縣財政局管理，實行“限量領用、定期繳銷、票單同行”的管理辦法。四是對截留、隱匿、轉移收入的，制定嚴厲的處罰和制約措施。

（四）必須解決嚴控支出的問題。實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革以后，要充分發(fā)揮縣財政的管理監(jiān)督作用，明確財政支出順序，規(guī)范財政支出行為，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點支出到位。一是對人員工資、社保繳費和發(fā)給個人的津貼、補助，一律從縣國庫或“結算專戶”直接撥付到相關機構計入個人賬戶。二是對支付給農民的種糧補貼、良種補貼、退耕還林補助、農村低保補助、對計生家庭的獎勵、農機具補助、救災補助、優(yōu)撫補助等國家對農民個人的補助，實施財政直補資金“一卡通”工程，由縣級“結算專戶”直接通過信用社發(fā)放到農民個人。三是對上級安排給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農田水利、公共設施、設備購置等專項支出實行報賬制。四是對金額較大的支出采取單獨申報、單獨審批的辦法。五是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人的資金審批權限，實行“一支筆”審批制度。六是實行撥款按計劃、用錢按申報的制度。

（五）必須解決改革運行成本問題。由于我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般的距縣城都有幾十公里，最遠的有100多公里。實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革，如果頻繁往返縣城批錢、報賬，運行成本勢必增加，改革將難以體現實效。為解決這一問題，應進一步加強縣鄉(xiāng)財政信息網絡建設，配強計算機軟硬件，并實現了“網上申報、網上審批、網上查詢”的目標。同時，簡化工作流程，收入憑證每月分兩次帶交縣局審核，支出憑證每月統(tǒng)一到縣局審核一次，減少了原始憑證傳遞和財政結算員往返縣城的次數。另外，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)級“結算專戶”和“支出專戶”都設在當地信用社，方便了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支管理。

（六）必須解決工作落實的問題。任何一項改革，如果僅僅停留在口頭上，停留在紙上，停留在形式上很容易，但真正要落到實處卻相當難，不抓落實，改革就會流于形式，沒有任何效果。同樣，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理權限的調整，必然要觸及某些團體和個人的利益，情況復雜，有一定的阻力，如果沒有過硬的制度和機制來抓落實，改革就很可能流于形式，甚至流產。在工作中，財政部門應通過爭取領導重視，充分發(fā)揮職能，制定有力措施，就用制度促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導不僅要抓改革，而且要重點抓，下力氣抓，使改革不折不扣地落到實處。

鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用改革，根本目的是為了規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行質量。要實現這個目標，關鍵在于建立有效控管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的規(guī)范、安全、科學的管理體系，而會計集中核算與國庫集中支付的有機結合，是力助改革成功的兩大支點，可以實現真正意義上的源頭控管收支。在改革中應充分用好了這兩大支點：通過推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計業(yè)務的集中核算，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預算內外收入、上級補助收入等全部繳入總預算會計的“結算專戶”綜合反映，這是推行國庫集中支付的前提和條件。通過推行國庫集中支付，可以實現規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出行為、嚴格支出順序、防止鋪張浪費的目標。所以的改革思路應是：只有先管住財政收入，才能保障財政支出，只有規(guī)范了支出行為，才能明確支出順序，從而實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保工資福利、保政權運轉、保社會穩(wěn)定的功能，充分體現財政改革方向。