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[摘要]目前，我國將九年義務(wù)制教育作為地方性公共產(chǎn)品，主要由地方財政提供資金，這種體制導(dǎo)致了一系列問題，對中國的基礎(chǔ)教育產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。本文從理論上和實(shí)踐上提出論據(jù)，論證應(yīng)將義務(wù)制教育作為全國性公共產(chǎn)品，由中央財政提供資金。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)制教育地方性公共產(chǎn)品全國性公共產(chǎn)品

一、義務(wù)制教育作為地方性公共產(chǎn)品的弊端

長期以來，我國將九年義務(wù)制教育作為地方性公共產(chǎn)品，由地方政府提供。1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)，分級管理的原則”。在這種體制下，農(nóng)村義務(wù)制教育的發(fā)展主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2001年5月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確對以鄉(xiāng)、村為責(zé)任主體的農(nóng)村義務(wù)制教育體制進(jìn)行改革，“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。雖然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)為以縣為主，但義務(wù)制教育仍主要由地方財政承擔(dān)的格局沒有改變。這種資金供應(yīng)格局帶來了一系列問題。

1.財政對義務(wù)制教育投入嚴(yán)重不足。上世紀(jì)90年代中期以來，中國縣級財政赤字面一度高達(dá)40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高達(dá)60%以上。不僅是中西部貧困地區(qū)的縣市，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)也有很大的缺口。根據(jù)教育部的《中國教育與人力資源問題報告》：2000年，我國15歲以上國民受教育年限為7.85年，25歲以上人口人均受教育年限為7.42年，還不到初中二年級程度。截至2001年，我國尚有522個縣未實(shí)現(xiàn)“普九”。瑞士洛桑國際管理開發(fā)研究院的2002年國際競爭力年度報告顯示，我國國民素質(zhì)競爭力基本結(jié)構(gòu)中的“金融教育充分性”、“工程師適應(yīng)性”、“信息技術(shù)適應(yīng)性”三項(xiàng)，在列入統(tǒng)計(jì)分析的49個國家和地區(qū)中均處于倒數(shù)第一位。《2001年中國公眾科學(xué)素養(yǎng)調(diào)查報告》顯示：我國公眾中具備基本科學(xué)素養(yǎng)的比例僅為1.4%；早在1990年，美國就達(dá)到了6.9%.文盲和受教育程度較低的人口，不僅影響著勞動生產(chǎn)率的提高，而且還嚴(yán)重阻礙了我國的現(xiàn)代化水平。

2.各地義務(wù)制教育發(fā)展嚴(yán)重失衡。由于義務(wù)制教育的經(jīng)費(fèi)主要地方負(fù)責(zé)，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)制教育狀況存在巨大差異。我國小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)，最高的省市和最低的省市相差50倍，初中公用經(jīng)費(fèi)最高的省市和最低的省市相差92倍。表1從《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》中，選取了幾個有代表性的省市的地方初級中學(xué)和小學(xué)的2002年教育經(jīng)費(fèi)支出情況，可以看出地區(qū)間存在明顯的失衡。

表1部分省市2002年地方初級中學(xué)和小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出單位:億元

北京山東廣東貴州甘肅寧夏青海

初級中學(xué)28.469.495.614.612.843.2

小學(xué)30.973.7163.829.9257.47.7

資料來源：《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》，203，212頁。

地區(qū)財力的不平衡導(dǎo)致了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)制教育質(zhì)量下滑。2000年，全國15歲以上的文盲人口為8700萬人，各個不同地區(qū)的文盲率差異顯著。華北和東北地區(qū)的文盲率較低，絕大多數(shù)省份都在5%以下，但西南和西北地區(qū)的文盲率卻較高。其中西藏、青海、貴州、甘肅平均每5人就有一個文盲。因貧困產(chǎn)生文盲，又由文盲再導(dǎo)致貧困，已經(jīng)形成惡性循環(huán)，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施。

3.農(nóng)村義務(wù)制教育資金缺口嚴(yán)重。與城市相比，農(nóng)村義務(wù)制教育資金的投入更為不足，生均教育經(jīng)費(fèi)支出基本都低于所在省市的平均水平，表2和表3清楚地說明了這一點(diǎn)。表2中的第二行是部分省市每位初中生的人均教育經(jīng)費(fèi)支出（包含城市和農(nóng)村），第三行是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村初中生的人均教育經(jīng)費(fèi)支出。表3中的第二行是部分省市小學(xué)生的人均教育經(jīng)費(fèi)支出（包含城市和農(nóng)村），第三行是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村小學(xué)生的人均教育經(jīng)費(fèi)支出。

表2部分省市2002初級中學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出單位：元

北京山東廣東貴州甘肅寧夏青海

地方初級中學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出5584.911363.832511.99873.251103.601637.961766.88

地方農(nóng)村初級中學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出3693.131163.491857.15698.70942.521518.441286.65

資料來源：《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》，371，373頁。

表3部分省市2002普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出單位：元

北京山東廣東貴州甘肅寧夏青海

地方普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出4553.121130.931798.88643.04811.981278.451375.27

地方農(nóng)村普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出3645.11990.341429.18577.26742.981218.501309.09

資料來源：《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》，377，379頁。

稅費(fèi)改革前，農(nóng)村義務(wù)制教育資金大部分來自農(nóng)民交納的稅費(fèi)，農(nóng)村義務(wù)制教育的資金主要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，直接導(dǎo)致了投資主體的缺位和錯位，影響了基礎(chǔ)教育的義務(wù)性。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)制教育資金來源渠道發(fā)生了變化，在將義務(wù)制教育的供應(yīng)層次提高到縣一級后，也只是將鄉(xiāng)、村的資金缺口集中到了縣級財政，總量不足問題并沒有真正解決，而且教育資金的缺口更大。許多地方的解決方法之一是大規(guī)模地撤并農(nóng)村學(xué)校和精簡教師。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在撤并學(xué)校和壓縮教師編制時規(guī)模過大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了近年來政府機(jī)構(gòu)改革的力度，對脆弱的農(nóng)村教育造成很大沖擊。引起的后遺癥將超過農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，會影響到一代甚至幾代農(nóng)村人的前途和命運(yùn)。

4.擇校問題嚴(yán)重，義務(wù)教育不義務(wù)。由于義務(wù)制教育由地方財政負(fù)擔(dān)，造成各地學(xué)校的硬件和軟件設(shè)施存在很大差異，即使在同一所城市，由于資金不足和分配上的弊端，也往往向少數(shù)學(xué)校傾斜。因此，有一定經(jīng)濟(jì)能力的家長，想盡辦法獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的戶籍，參與分配當(dāng)?shù)氐慕逃Y源。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的居民則競相繳納高額的贊助費(fèi)，為孩子選擇質(zhì)量較好的學(xué)校，這種做法造成一種奇怪的現(xiàn)象：自實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，中國的人口出生率呈下降趨勢，但一些城市小學(xué)的班級人數(shù)卻是實(shí)行計(jì)劃生育政策前的兩倍或以上，一個班級有80名學(xué)生并不少見。因此，不僅在農(nóng)村，即使在城市，也有許多學(xué)生沒有享受到免費(fèi)的義務(wù)制教育。

5.流動兒童難以享受義務(wù)制度教育。我國的流動人口規(guī)模越來越大，特別是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，外來流動人口不斷增加，有些地區(qū)甚至超過了常駐人口。我國義務(wù)制教育的財政資金供應(yīng)體制卻與此不相適應(yīng)。由于實(shí)行“分級辦學(xué)、分級管理”的教育體制，教育經(jīng)費(fèi)是按戶籍學(xué)生數(shù)下?lián)艿?，流動兒童的增多給流入地義務(wù)制教育造成很大壓力。許多地方以義務(wù)制教育為地方公共產(chǎn)品為由，利用戶籍制度為流動兒童入學(xué)設(shè)置障礙。沒有城市戶籍或離開戶籍所在地的適齡兒童，在所居城市很難得到同等的受教育機(jī)會。需要人們警惕的現(xiàn)象是，流動兒童已感覺到了自己與當(dāng)?shù)睾⒆拥姆N種差別，義務(wù)制教育機(jī)會的不公平，將使他們更強(qiáng)烈地感受到社會的不平等，加深他們的被歧視感和對立感，引發(fā)未來的社會問題。

6.女童失學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。由于受傳統(tǒng)封建思想的影響，中國家庭，尤其是農(nóng)村家庭，更注重對男童的教育。在財政投入不足，個人要承擔(dān)較大比例的義務(wù)制教育資金，面臨經(jīng)濟(jì)困難時，首先犧牲的是女童受教育的權(quán)利。中國文盲中七成是女性，在農(nóng)村，女童的輟學(xué)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而事實(shí)上，女性受教育所產(chǎn)生的社會效益要大于男性受教育所產(chǎn)生的社會效益。因?yàn)榕猿袚?dān)著撫養(yǎng)教育子女的重任，母親的文化水平關(guān)系著中華民族的明天，而文盲母親必然會對子女的智力開發(fā)和接受教育產(chǎn)生不利影響。

二、義務(wù)制教育作為全國性公共產(chǎn)品的依據(jù)

我國當(dāng)前將義務(wù)制教育作為地方性公共產(chǎn)品，依據(jù)這一定位建立的財政資金供應(yīng)體制是產(chǎn)生上述弊端的重要原因，有必要進(jìn)行改革。義務(wù)制教育的根本問題是經(jīng)費(fèi)問題，是國家將義務(wù)制教育定位在公共產(chǎn)品的哪一個層次的問題。本文認(rèn)為應(yīng)立足中國國情，將義務(wù)制教育作為全國性公共產(chǎn)品，由中央政府提供，才能夠從根本上解決上述問題。在現(xiàn)階段將義務(wù)制教育作為全國性公共產(chǎn)品的依據(jù)在于：

1.符合義務(wù)制教育的外部效應(yīng)特征。某人或某個團(tuán)體的活動給他人造成了有利或不利的影響，但他們并沒有因此取得報酬，這種現(xiàn)象稱為正外部效應(yīng)。具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)的活動應(yīng)作為公共產(chǎn)品，由財政供應(yīng)，義務(wù)制教育即是一例。個人在學(xué)校中獲得知識，不僅對個人有益，同時也使整個社會受益———提高了社會的文明程度，提供了高素質(zhì)的勞動者。而不接受教育對社會的影響正好相反。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家試圖分析教育對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)程度。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼森教授采用系數(shù)法，計(jì)算出美國1929———1982年間教育對經(jīng)濟(jì)增長率的貢獻(xiàn)為13.7%.中國也有許多學(xué)者測算過教育收益對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，其中林榮日教授計(jì)算出，1982———1995年間中國教育對經(jīng)濟(jì)增長率的貢獻(xiàn)為10.46%.而作為基礎(chǔ)教育的義務(wù)制教育的外部性更為強(qiáng)烈，它產(chǎn)生的社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它的個人效益。因?yàn)橐粋€文盲占大多數(shù)的國家面臨的不是發(fā)展問題，而是國家的存亡問題。所以本質(zhì)上，義務(wù)制教育不是個人和地方的范疇，而是全民性問題，應(yīng)作為全國性公共產(chǎn)品，由中央財政承擔(dān)。

2.有利于體現(xiàn)公平原則。義務(wù)制教育的一個原則是公平，它是為每一名適齡公民提供公平的受教育的機(jī)會，是面向全體公民的，不應(yīng)側(cè)重某一個區(qū)域、階層或集團(tuán)。特別是要保證貧困家庭的子女不依賴父母就可得到所需的教育，成人后能夠自食其力，創(chuàng)造價值。如果沒有義務(wù)制教育，貧苦家庭的孩子很容易陷入世世代代永久貧困的怪圈，產(chǎn)生大量的社會下層貧民。這是免費(fèi)實(shí)行義務(wù)制教育的重要原因。

由中央財政承擔(dān)義務(wù)制教育資金，可以保證較為充足的資金，不僅可以提高入學(xué)率，還可以促進(jìn)教育完成率。我國目前還沒有一個有效追蹤小學(xué)和初中教育完成率的系統(tǒng)。僅僅統(tǒng)計(jì)入學(xué)率是不夠的。有的地方和家庭為了應(yīng)付差事，將孩子送入學(xué)校即完成任務(wù)，不管是否能否完成學(xué)業(yè)。如果全國真正實(shí)行了免費(fèi)的義務(wù)制教育，有助于學(xué)生接受完整的基礎(chǔ)教育，畢業(yè)率將接近入學(xué)率。

3.縮小城鄉(xiāng)差距。目前，我國城鄉(xiāng)之間的差距是全方位的，教育是其中之一。要根本解決三農(nóng)問題，關(guān)鍵是發(fā)展農(nóng)村教育。城鄉(xiāng)間教育差距僅僅依靠地方財政，不僅無益于問題的解決，反而是雪上加霜，差距將會愈來愈大。只能由中央財政根據(jù)全國情況，加大對農(nóng)村義務(wù)制教育的投入，進(jìn)行總體平衡。

4.有利于社會穩(wěn)定。義務(wù)制教育由中央財政承擔(dān)，可以較為全面、均衡地安排教育資金，為各地適齡學(xué)生提供相對同質(zhì)的免費(fèi)義務(wù)制教育，使來自不同家庭、文化和社會背景的學(xué)生在同一所學(xué)校學(xué)習(xí)，接觸不同的價值、行為、習(xí)慣，互相融合、互相尊重，有利于從小培養(yǎng)學(xué)生的寬容和民主精神，將來可以緩解不同階層間的對立，從而大大減少社會緊張與沖突。

5.提高全民素質(zhì)。隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對人的知識技能的要求日益提高。受教育的勞動大軍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要前提。世界各國間的競爭實(shí)際上就是人才的競爭，人才的儲備從很大程度上決定了各國角逐的勝負(fù)，因此，基礎(chǔ)教育是國家發(fā)展的基石。這方面，日本是一個成功的案例。日本成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的一個重要原因是非常重視教育，提高國民的素質(zhì)。1873年，日本義務(wù)制教育階段的入學(xué)率就達(dá)到了28%（我國解放初才達(dá)到20%），1907年入學(xué)率則高達(dá)97%.即使在二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)困難時期，仍全力保證教育投入，目前已進(jìn)入普及高等教育的階段。

將義務(wù)制教育作為全國性公共產(chǎn)品，對于提高我國的民族素質(zhì)，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，具有重要的戰(zhàn)略意義。同時也有助于使我國人口規(guī)模過大的劣勢轉(zhuǎn)化為人力資源的巨大優(yōu)勢，加快現(xiàn)代化進(jìn)程，縮小與發(fā)達(dá)國家的差距。

6.促進(jìn)人口自由流動。人口的自由流動是一個社會的活力所在。如果將義務(wù)制教育作為全國性公共產(chǎn)品，由中央財政負(fù)擔(dān)，不再按戶籍學(xué)生人數(shù)下?lián)芙?jīng)費(fèi)，而改為按實(shí)際入學(xué)人數(shù)劃撥經(jīng)費(fèi)，將解決地方利益的沖突，有利于人口的自由流動。

7.實(shí)踐中具備可操作性。根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2003》，2002年，全國九年義務(wù)制教育經(jīng)費(fèi)支出為2143億元，其中，財政預(yù)算內(nèi)支出為1514億元，而同年中央財政總收入執(zhí)行數(shù)為11，020億元，再加上最近幾年稅收連年大幅增收，2004年更是增收5000億元，中央財政有能力負(fù)擔(dān)起全國的義務(wù)制教育經(jīng)費(fèi)支出。即使不能馬上完全轉(zhuǎn)為由中央財政負(fù)擔(dān)，也可采取逐步轉(zhuǎn)變的方式，先解決最迫切的農(nóng)村義務(wù)制教育問題。首先將農(nóng)村義務(wù)制教育支出列入中央財政支出，逐步推及全國。

8.借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)。美國、法國、德國、日本在19世紀(jì)末推行義務(wù)制教育之初，都曾將義務(wù)制教育資金供應(yīng)的責(zé)任全部劃歸基層地方政府。這種低重心的投資體制給基層地方財政造成沉重壓力，甚至使地方財政長期處于貧困狀態(tài)，而義務(wù)制教育的推進(jìn)則困難重重。面對困境，這些國家調(diào)整了義務(wù)制教育資金的供應(yīng)體制，加大中央和高層次地方政府的投資責(zé)任，使政府投資主體的重心上移?？偟内厔菔橇x務(wù)制教育公共投資主體從原來的三級行政當(dāng)局上移至一級或二級行政當(dāng)局，提高義務(wù)制教育的公共產(chǎn)品層次。我國正在重復(fù)這些國家的老路，應(yīng)及時吸取它們當(dāng)年的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國國情，將義務(wù)制教育定位為全國性公共產(chǎn)品，有利于國家的長治久安。

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