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一、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行政管理的國際比較

自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行政管理作為公共管理的重要組成部分,受到各國的高度關(guān)注,特別是作為自然災(zāi)害頻發(fā)的幾個(gè)國土面積較大的國家,更是關(guān)注對(duì)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理工作。依據(jù)對(duì)北美洲、亞洲、歐洲等國自然自災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作的比較[8],本文將其劃分為以下三種管理模式。

(一)美國式的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理

詹姆士·米切爾系統(tǒng)地介紹了美國的災(zāi)害管理政策和協(xié)調(diào)機(jī)制[9]。從1974年起,美國政府組建了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)以來,即以一個(gè)核心政府機(jī)構(gòu)為中心,聯(lián)合聯(lián)邦27個(gè)相關(guān)的機(jī)構(gòu),形成對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合行政管理體系。2003年3月1日以后,FEMA整建制歸入美國聯(lián)邦政府新成立的國土安全部[DepartmentofHomelandSe2curity(DHS)],其功能和力量更為加強(qiáng)。目前,該系統(tǒng)作為美國國土安全部的五個(gè)核心機(jī)構(gòu),掌管國家的應(yīng)急響應(yīng)準(zhǔn)備和行動(dòng)工作,除在首都華盛頓設(shè)有總局機(jī)關(guān)外,還在全國建立了十個(gè)區(qū)域機(jī)構(gòu)和兩個(gè)地區(qū)機(jī)構(gòu),形成了以聯(lián)邦和區(qū)域兩級(jí)行政體系為核心、輔以聯(lián)邦相關(guān)機(jī)構(gòu)參與的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行政管理區(qū)域模式(塊塊模式)。與此模式相一致的還有德國政府,即德國聯(lián)邦政府管理辦(BVA)下屬的民防中心(ZFZ),不過其聯(lián)邦的作用只是在戰(zhàn)時(shí)發(fā)揮作用,平時(shí)主要由各州政府負(fù)責(zé)其轄區(qū)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理工作,即以政府災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)的區(qū)域模式。法國也屬這一模式,即法國政府下設(shè)的應(yīng)急局(DDSL),也如美國,以國家和地方二級(jí)為核心,輔以國家相關(guān)機(jī)構(gòu)的參與。俄羅斯、意大利也與此類模式相似[8]。

(二)日本式的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理

葉耀先系統(tǒng)地介紹了日本防災(zāi)和災(zāi)害應(yīng)急管理情況,并與中國進(jìn)行了比較[10](P254-290)。日本在一整套詳細(xì)的與自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的法律框架下,構(gòu)建了以首相為首的“中央防災(zāi)會(huì)議”制度,一旦發(fā)生緊急情況,指定行政機(jī)關(guān)、指定公共單位應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害。為了有效地進(jìn)行災(zāi)害管理,要求中央政府、地方政府和指定的行政機(jī)關(guān)和公共單位,依據(jù)“災(zāi)害對(duì)策基本法”,必須制定防災(zāi)計(jì)劃并予以實(shí)施。2001年,日本中央政府機(jī)構(gòu)重組,內(nèi)閣府成為國家災(zāi)害管理的行政機(jī)構(gòu)。內(nèi)閣府災(zāi)害管理政策統(tǒng)括官負(fù)責(zé)防災(zāi)基本政策,如防災(zāi)計(jì)劃的制定,協(xié)調(diào)各省、廳的活動(dòng)以及巨大災(zāi)害的響應(yīng)。此外,作為負(fù)有特殊使命的大臣,還新設(shè)立了“防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣”職位。由此可以看出,日本式的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是以中央為核心、各省廳局機(jī)構(gòu)參與的垂直管理模式。一些國土面積相對(duì)小的國家都建立了與此模式近似的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行政管理體系。

(三)中國式的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式

中國政府歷來對(duì)自然災(zāi)害管理予以高度重視。近年來從參與實(shí)施國際減災(zāi)計(jì)劃和減災(zāi)戰(zhàn)略過程中,加強(qiáng)了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作。1989年響應(yīng)聯(lián)合國發(fā)起的國際減災(zāi)十年計(jì)劃,率先成立了由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的中國國際減災(zāi)十年委員會(huì)。減災(zāi)十年結(jié)束后,于2001年該機(jī)構(gòu)調(diào)整為中國國際減災(zāi)委員會(huì),2005年又調(diào)整為中國國家減災(zāi)委員會(huì),并成立了該委員會(huì)的科技委。國家減災(zāi)委作為一個(gè)部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),已成為中國應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害之中央政府的最高機(jī)構(gòu),其辦公室設(shè)在民政部。此外,民政部還組建了國家減災(zāi)中心,作為承辦國家減災(zāi)委和民政部相關(guān)工作的一個(gè)技術(shù)支撐單位。目前,中國各類自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的行政管理,依自然致災(zāi)因子仍然由與此相關(guān)的部委局負(fù)責(zé)管理,例如中國地震局負(fù)責(zé)地震災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理,中國氣象局負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理,水利部負(fù)責(zé)水旱災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理,國土資源部負(fù)責(zé)滑坡、泥石流災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理,海洋災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理由國家海洋局負(fù)責(zé),森林火災(zāi)由國家林業(yè)局負(fù)責(zé),農(nóng)業(yè)病蟲鼠害及草原火災(zāi)則由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)等。為了加強(qiáng)對(duì)一些影響較大的自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)行政管理,國務(wù)院還特別設(shè)立了一些自然災(zāi)害管理的領(lǐng)導(dǎo)小組,如國務(wù)院防汛抗旱領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院抗震領(lǐng)導(dǎo)小組等。與政府設(shè)置的有關(guān)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng),還在全國各級(jí)地方政府設(shè)置了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。由此可以看出,中國政府目前運(yùn)行的是以部門為主、結(jié)合地方政府的“垂直與區(qū)域相結(jié)合的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式”。與此模式相一致的還有比利時(shí)、挪威等國。

上述三種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行政管理模式,都包括災(zāi)前的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警,以及各種減災(zāi)工程建設(shè);災(zāi)中的應(yīng)急響應(yīng);災(zāi)后的災(zāi)情評(píng)估、救助救濟(jì)、恢復(fù)與重建,通常形成一種循環(huán)的模式。這三種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行政管理模式,都呈現(xiàn)出“條與塊”的結(jié)合,或以“條”為主,或以“塊”為主,或“條”與“塊”并重。美國式管理突出了“塊”的重要性,強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦和州、縣三級(jí)政府的作用,輔以妥善協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府下設(shè)部門的功能;日本式管理突出了“條”的重要作用,強(qiáng)調(diào)中央政府各相關(guān)部門各負(fù)其責(zé),輔以協(xié)調(diào)發(fā)揮都道府的作用;中國式管理突出了“條塊”并重,發(fā)揮其整體功能的作用不顯著。因此,應(yīng)從系統(tǒng)和綜合的角度著眼,突出“塊塊”的核心作用,并協(xié)調(diào)“條條”的專業(yè)職能。

二、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性與鏈性特征

自然災(zāi)害的突發(fā)性與漸發(fā)性特征,決定了其對(duì)承災(zāi)體影響的方式、程度,并且還影響人類的響應(yīng)措施。自然災(zāi)害系統(tǒng)的復(fù)雜性與鏈性特征則決定其風(fēng)險(xiǎn)形成的多因性和綜合性。

自然災(zāi)害系統(tǒng)的特征主要表現(xiàn)在組成因素之間相互作用機(jī)制的復(fù)雜過程(圖1)。從中可以看出在一個(gè)特定區(qū)域和特定時(shí)段,自然致災(zāi)因子發(fā)生種類和頻率及強(qiáng)度都是隨機(jī)的,致使對(duì)其預(yù)報(bào)一直成為災(zāi)害研究領(lǐng)域的世界難題,至今進(jìn)展甚微。因此,準(zhǔn)確地估計(jì)自然災(zāi)害致災(zāi)因子發(fā)生的概率,進(jìn)而計(jì)算其造成的風(fēng)險(xiǎn)(假定受其影響的承災(zāi)體不變)仍然是自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作中的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。承災(zāi)體是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的總稱,由于區(qū)域政治制度、經(jīng)濟(jì)體制,人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)水平、文化差異的存在,使得具有相同致災(zāi)強(qiáng)度的致災(zāi)因子發(fā)生后,造成的影響迥然不同。如1991年中國淮河流域發(fā)生流域性洪水,水情資料表明其上中游和下游幾乎接近百年不遇,但造成的損失在兩地產(chǎn)生明顯差異,不僅因區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的差異,還因防洪排澇能力的差異所致。由此可見,承災(zāi)體的脆弱性對(duì)災(zāi)情大小的影響是顯然的。受承災(zāi)體災(zāi)后恢復(fù)力差異的影響,諸如是否吸取了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),是否加大了對(duì)區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制的能力等等,這不僅對(duì)致災(zāi)因子的強(qiáng)度產(chǎn)生影響,而且還進(jìn)一步影響到承災(zāi)體的脆弱性,進(jìn)而影響自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的大小。區(qū)域?yàn)?zāi)情的大小對(duì)區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的影響,不僅取決于絕對(duì)水平,而且還與區(qū)域整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平相關(guān)。通常我們對(duì)“小災(zāi)大害”和“大災(zāi)小害”的描述就充分反映了這一點(diǎn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平高的地方,抵御自然災(zāi)害的能力較高,盡管同樣的自然致災(zāi)因子造成災(zāi)情的絕對(duì)值可能比經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平低的地方要高,但因其恢復(fù)力強(qiáng),可大大降低其風(fēng)險(xiǎn)水平。因此,可以看出自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)既受自然因素,還受人為因素的影響。因自然災(zāi)害系統(tǒng)內(nèi)各要素相互作用,使其呈現(xiàn)出極為復(fù)雜的特性,就顯然影響著對(duì)其進(jìn)行管理途徑和措施的確定。

自然災(zāi)害系統(tǒng)還表現(xiàn)出鏈性的特征,即以主發(fā)致災(zāi)因子為誘因,形成災(zāi)害鏈。我們?cè)偨Y(jié)了發(fā)生在中國的四種主要的自然災(zāi)害鏈,即地震災(zāi)害鏈、臺(tái)風(fēng)-暴雨災(zāi)害鏈、寒潮災(zāi)害鏈、干旱災(zāi)害鏈(圖2-a、b、c、d)[11](P187-189)。從中可以看出,致災(zāi)因子牽一發(fā)而動(dòng)全身的鏈性特征。由于自然災(zāi)害鏈的存在,不僅對(duì)客觀估計(jì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)造成困難,還對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案編制、自然災(zāi)害應(yīng)急處置、災(zāi)后救助與恢復(fù),以及災(zāi)前的備災(zāi)等各項(xiàng)減災(zāi)工作造成影響。

三、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合行政管理模式

針對(duì)區(qū)域自然災(zāi)害系統(tǒng)的復(fù)雜性和鏈性特征,借鑒前面已有的三種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的行政模式,參考Okada提出的“綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理”的塔式模式[12],席酉民等提出的“和諧管理”模式[13],本文提出整合縱向協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)、政策協(xié)調(diào)為一體,減災(zāi)資源高效利用的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合行政管理“三維矩陣模式”。

Okada在其倡導(dǎo)的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式中,強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)社會(huì)各方面與減災(zāi)相關(guān)力量的能動(dòng)性,重視發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)控制相平衡,并通過系統(tǒng)的營養(yǎng)動(dòng)力過程,實(shí)現(xiàn)整體管理的優(yōu)化。前述自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的“日本模式”,在很大程度上體現(xiàn)了Okada提出的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式的思想,這就是強(qiáng)調(diào)以縱向協(xié)調(diào)為主輔以橫向協(xié)調(diào)的綜合管理模式。席酉民倡導(dǎo)“和諧管理”的思想。他認(rèn)為,對(duì)以人與物兩類不同性質(zhì)的基本要素構(gòu)成的系統(tǒng),其在復(fù)雜和不確定的狀況下,維持持續(xù)發(fā)展的基本途徑,在于如何充分地發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)有差異個(gè)體各自的能動(dòng)作用。而這種能動(dòng)作用的發(fā)揮系于系統(tǒng)內(nèi)的兩種基本秩序,也即系統(tǒng)內(nèi)各種互動(dòng)關(guān)系的本質(zhì)就是人類行為的兩種基本秩序———和與諧,其中前者表征了系統(tǒng)內(nèi)演化的方式,后者表征了基于人類理性設(shè)計(jì)的建構(gòu)方式?！昂椭C管理”理論的終極目標(biāo)是:對(duì)復(fù)雜多變環(huán)境下的充滿不確定性的一系列管理問題,提出一種較為全面的解決方法。

由于區(qū)域自然災(zāi)害系統(tǒng)的復(fù)雜性及鏈性特征,實(shí)施對(duì)其進(jìn)行綜合行政管理,就必須首先強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有行政管理方式的縱向協(xié)調(diào),即充分發(fā)揮中央政府與地方各級(jí)政府的作用,特別是要強(qiáng)調(diào)基層社區(qū)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。中國政府在處理2003年SARS公共衛(wèi)生事件的過程中,強(qiáng)調(diào)以屬地為核心的行政管理就是強(qiáng)調(diào)了基層組織在社區(qū)水平上的重要作用,收到了明顯的效果。這種中央政府與地方各級(jí)政府的縱向協(xié)調(diào),就是強(qiáng)調(diào)了各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人在管理自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的組織中,協(xié)調(diào)好不同行政區(qū)域間的關(guān)系,突出“和”的原則。諸如發(fā)生水災(zāi)時(shí),流域上、中、下游之間的防洪減災(zāi)協(xié)調(diào),就要突出涉及各級(jí)行政區(qū)之間的協(xié)調(diào),通過實(shí)現(xiàn)“和”的原則形成“合意”的“嵌入”,實(shí)現(xiàn)減災(zāi)資源利用的最大效率化和效益化。

與此同時(shí),在強(qiáng)調(diào)縱向協(xié)調(diào)的同時(shí),遵循區(qū)域自然災(zāi)害系統(tǒng)所具有的鏈性特征,對(duì)其實(shí)行綜合行政管理,就必須同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有行政管理方式的橫向協(xié)調(diào),即充分發(fā)揮各級(jí)政府設(shè)置的與減災(zāi)相關(guān)的機(jī)構(gòu)的能動(dòng)作用。這正如Okada所闡述的“螃蟹”行走模式,多條腿協(xié)調(diào)一致向前走的作用,這也是體現(xiàn)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合行政管理“和”的原則基礎(chǔ)上,形成“合力”的一種具體體現(xiàn)。中國政府在同一級(jí)政府中所設(shè)置的與減災(zāi)相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),就是對(duì)這一橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的具體實(shí)踐,如國家減災(zāi)委、國務(wù)院防洪抗旱領(lǐng)導(dǎo)小組均由多個(gè)國家部委局負(fù)責(zé)人組成。

如何充分發(fā)揮縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)的再協(xié)調(diào),則必須通過制定各類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指標(biāo)體系,以實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理信息的共建和共享,以發(fā)揮災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后減災(zāi)信息資源的高效利用,以最大限度地發(fā)揮獲取這些信息資源裝備和設(shè)備的使用效率。與此同時(shí),制定各種與自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的法律,以規(guī)范縱向與橫向協(xié)調(diào)過程中的組織和個(gè)人行為,以此,充分調(diào)動(dòng)各種減災(zāi)力量的積極性(如政府減災(zāi)資源和社會(huì)減災(zāi)資源等)。這就是通過對(duì)區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)政策的協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合行政管理。為此,從管理學(xué)的角度,就是尋找發(fā)揮所有減災(zāi)要素在區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的“合理”的投入。這就是要遵循席酉民等提出的“諧則”[13]?！爸C”是指一切要素在組織中的“合理”的投入,是一種客觀、被動(dòng)的狀態(tài),“諧則”是指在“諧”的概念基礎(chǔ)上,概括那些系統(tǒng)中任何可以被最終要素化的管理問題,系統(tǒng)中的這個(gè)方面是可以通過數(shù)學(xué)量化處理模式且根據(jù)目標(biāo)需求得以解決的[12]。我們通常說的優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu),尋求系統(tǒng)整體功能作用的最大化,就是要在區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合行政管理過程中,通過協(xié)調(diào)各類與減災(zāi)相關(guān)的政策,使之從系統(tǒng)的整體角度,發(fā)揮縱向與橫向減災(zāi)資源的功效,通過非線性系統(tǒng)優(yōu)化模擬實(shí)現(xiàn)縱橫之間的優(yōu)化配置。如區(qū)域發(fā)展與減災(zāi)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào),平原城市規(guī)劃與河網(wǎng)格局之間的協(xié)調(diào),土地開發(fā)規(guī)劃與生態(tài)建設(shè)間的協(xié)調(diào),以及水旱災(zāi)害與水土保持間的協(xié)調(diào)等。

我們將上述區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合行政管理模式中的縱向、橫向和政策協(xié)調(diào),概括為如圖3框架,并稱其為“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行政管理的系統(tǒng)綜合模式”,即是一個(gè)“三維矩陣模式”。圖3中“和度”對(duì)應(yīng)“和則”、“諧度”對(duì)應(yīng)“諧則”。與席酉民等提出的“和諧管理”理論體系中的“和”和“諧”、“和則”與“諧則”的含意是一致的;考慮到區(qū)域?yàn)?zāi)害系統(tǒng)所具有的鏈性特征,我們?cè)诖四Ｊ街?增加了“合度”和“合則”,即在同級(jí)行政管理體系中,強(qiáng)調(diào)各個(gè)與減災(zāi)相關(guān)部門之間應(yīng)形成合力,即在席酉民等強(qiáng)調(diào)“人與物要素的互動(dòng)關(guān)系”的基礎(chǔ)上,關(guān)注物與物之間、人與人之間的互動(dòng)關(guān)系的優(yōu)化與和諧。

四、中國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

綜合行政管理體系建設(shè)的建議針對(duì)中國自然災(zāi)害系統(tǒng)的復(fù)雜性和存在多種災(zāi)害鏈的特性,依據(jù)上述論證,提出構(gòu)建中國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合行政管理體系的建議。

首先,加強(qiáng)國家關(guān)于減災(zāi)政策協(xié)調(diào)的力度,健全減災(zāi)管理法制。盡快出臺(tái)“中國自然災(zāi)害防御基本法”、“中國自然災(zāi)害應(yīng)急管理法”,以此協(xié)調(diào)現(xiàn)有的單一自然災(zāi)害管理法規(guī)體系之間的矛盾,完善并補(bǔ)充現(xiàn)有單一自然災(zāi)害管理的法規(guī)體系,特別是要完善對(duì)各類自然災(zāi)害產(chǎn)生的孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子與承災(zāi)體管理之間的法規(guī)協(xié)調(diào),即有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然災(zāi)害管理法規(guī)的協(xié)調(diào),城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與自然災(zāi)害管理法規(guī)的協(xié)調(diào)。

其次,加強(qiáng)各級(jí)政府相關(guān)部門之間減災(zāi)職能協(xié)調(diào)的力度,完善減災(zāi)管理機(jī)制。完善區(qū)域“自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理信息共享”機(jī)制,特別需加快制定有關(guān)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及指標(biāo)體系。厘定各相關(guān)部門的職能,盡可能實(shí)現(xiàn)各相關(guān)部門在轄區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理過程中的良好銜接,如在水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中,氣象、水利、農(nóng)業(yè)與民政部門之間的職能明晰;減輕水旱災(zāi)害過程中科技、教育、國土、財(cái)政、金融、發(fā)展與改革等部門之間的職能界定。再次,加強(qiáng)中央政府與地方各級(jí)政府之間的合作,改革減災(zāi)管理體制。針對(duì)轄區(qū)所發(fā)生的自然災(zāi)害的嚴(yán)重性程度,明確中央政府與地方政府在自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合行政管理體系中的責(zé)任,加強(qiáng)轄區(qū)自然災(zāi)害區(qū)劃、減災(zāi)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急行動(dòng)、救災(zāi)救濟(jì)基金、恢復(fù)與重建等項(xiàng)工作,從而實(shí)現(xiàn)明確目標(biāo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)同作戰(zhàn),充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性。

整合上述三個(gè)方面關(guān)于區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合行政管理功能,具體操作方案如下:

在各級(jí)政府組建轄區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的行政職能部門———自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理局?？紤]自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的周期性[14],其下設(shè)減災(zāi)法制管理、信息共享、技術(shù)、應(yīng)急管理、物資儲(chǔ)備、應(yīng)急行動(dòng)(可實(shí)施軍政雙重領(lǐng)導(dǎo))、救災(zāi)救濟(jì)、裝備管理等部門。在上述轄區(qū)“自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理局”設(shè)立的基礎(chǔ)上,針對(duì)轄區(qū)自然災(zāi)害系統(tǒng)的特征,明晰并完善現(xiàn)有單一自然災(zāi)害系統(tǒng)管理部門的職能。一般可包括氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、水旱災(zāi)害、生物災(zāi)害、火災(zāi)與病蟲害等主要自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理部門。內(nèi)陸轄區(qū)則可不設(shè)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)。要加強(qiáng)對(duì)這些主要自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和應(yīng)急預(yù)案制定等技術(shù)能力的提高,以及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和指標(biāo)體系的完善。

五、結(jié)論與討論

本文在分析區(qū)域自然災(zāi)害系統(tǒng)復(fù)雜性和鏈性特征的基礎(chǔ)上,吸取各國關(guān)于區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理行政模式的優(yōu)點(diǎn),參考有關(guān)研究提出的模式,提出了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合行政管理模式,即縱向到底、橫向到邊、政策高效的“和則、合則與諧則共存,和度、合度與諧度合一,縱向協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)與政策協(xié)調(diào)集成為一體,減災(zāi)資源高效利用”的“三維矩陣管理模式”,以此加強(qiáng)轄區(qū)減災(zāi)區(qū)劃、立法、規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急行動(dòng)、救災(zāi)救濟(jì)等能力的建設(shè)。

在上述自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合行政管理模式指導(dǎo)下,我們認(rèn)為,中國各級(jí)政府應(yīng)構(gòu)建自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合行政管理體系,即組建轄區(qū)“自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理局”,下設(shè)減災(zāi)法制、信息共享、科技、應(yīng)急管理、應(yīng)急行動(dòng)、物資儲(chǔ)備、救災(zāi)救濟(jì)、裝備管理等部門。在此基礎(chǔ)上,明晰并完善轄區(qū)現(xiàn)有的氣象、海洋、地震、地質(zhì)、水旱、生物、火災(zāi)與病蟲害等主要自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)與預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、應(yīng)急預(yù)案制定等相關(guān)專業(yè)技術(shù)的管理工作。

加強(qiáng)中國減災(zāi)事業(yè)中的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行政管理工作,對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)有著極為重要的價(jià)值,亦對(duì)實(shí)現(xiàn)全球建設(shè)安全世界有一定的示范意義。同時(shí),對(duì)加強(qiáng)公共安全科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展,風(fēng)險(xiǎn)管理人才的培養(yǎng),均起著重要的推動(dòng)作用。