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[摘要]行政道德是政府工作人員必須遵守的道德行為規(guī)范。隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)行政道德失范現(xiàn)象日漸突出，這不僅是由于行政管理主體與行政體制自身存在著諸多問(wèn)題，社會(huì)轉(zhuǎn)型期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，還在于缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督制約機(jī)制。解決行政道德失范，必須從加強(qiáng)公共行政倫理建設(shè)，提高行政人員的行政道德素質(zhì)，加快行政體制改革等方面著手。

[關(guān)鍵詞]行政道德；失范；原因；治理

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的行政道德失范現(xiàn)象大量出現(xiàn)，行政腐敗問(wèn)題日趨突出。行政腐敗嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，腐蝕著社會(huì)肌體，渙散了黨心、民心，敗壞著社會(huì)道德風(fēng)氣，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了極大威脅。

行政道德失范是指行政權(quán)力異化，指本來(lái)是國(guó)家及其工作人員按照國(guó)家利益、人民利益至上的原則行使行政權(quán)力，但是發(fā)展的結(jié)果卻變成了異己的力量，超出了政府的控制，行政權(quán)力變成行政主體損害國(guó)家及公眾利益、謀取私利的工具。綜觀行政道德失范現(xiàn)象發(fā)生的領(lǐng)域和現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的案例，目前行政道德失范的現(xiàn)象大體可以分為權(quán)力尋租型、公賄型、貪污腐化型、賣官鬻爵型、瀆職型、官商型等幾類。不過(guò)無(wú)論哪種類型的行政道德失范，其實(shí)質(zhì)都是一樣的，就是行政主體放棄或違背了行政權(quán)力的公共性，進(jìn)行非公共的活動(dòng)，為自己謀取私利，最終導(dǎo)致行政腐敗。它的危害極大，致使行政效率低下，政策執(zhí)行走樣，行政目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)此以往，公眾勢(shì)必會(huì)對(duì)政府失去信任和信心，嚴(yán)重者會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。

一、引起行政道德失范的原因分析

關(guān)于導(dǎo)致行政道德失范的原因，可以說(shuō)是眾說(shuō)紛紜，見(jiàn)仁見(jiàn)智。但是概括地說(shuō)，不外乎內(nèi)因與外因兩個(gè)方面。

(一)行政道德失范的內(nèi)因

行政道德失范的內(nèi)因，主要是指行政管理主體與行政體制自身的原因。

就行政管理主體而言，他的雙重人格，使其在履行道德義務(wù)過(guò)程中經(jīng)常會(huì)發(fā)生角色沖突，需要他在公與私、權(quán)利與義務(wù)之間作出選擇。這時(shí)候，其自身的道德意識(shí)、道德感情、道德意志、道德信念、道德習(xí)慣，一言以蔽之，道德修養(yǎng)如何，便成為決定其選擇方向的關(guān)鍵性因素。這實(shí)際上是一個(gè)道德價(jià)值判斷的過(guò)程。一般地說(shuō)，如果行政主體自身素質(zhì)差、道德修養(yǎng)不高，行政道德規(guī)范與實(shí)踐脫節(jié)，行政主體的行政行為就可能失控，導(dǎo)致行政道德失范現(xiàn)象發(fā)生。

行政主體對(duì)行政道德準(zhǔn)則和規(guī)范的認(rèn)識(shí)與理解不夠正確的話，那么，當(dāng)他在履行行政道德義務(wù)時(shí)，支配他的行為方式的內(nèi)在心理動(dòng)力，即道德感情，就會(huì)出現(xiàn)偏差，以致是非混淆，善惡莫辯，而道德感情偏離行政道德準(zhǔn)則的直接后果，便是道德意志危機(jī)，缺乏克服內(nèi)心障礙和外部困難的勇氣與毅力，進(jìn)而造成道德信念滑坡，個(gè)人人格與組織人格錯(cuò)位，道德責(zé)任心建立不起來(lái)。這樣，日積月累，積淀于行政主體的心底，養(yǎng)成不良的道德習(xí)慣，行政道德失范就不可避免了。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政主體自身的素質(zhì)差、道德修養(yǎng)不高，是行政道德失范的內(nèi)在根據(jù)之一。

行政道德失范的內(nèi)在根據(jù)之二，是行政體制自身的問(wèn)題。所謂行政體制自身的問(wèn)題，既包括行政組織結(jié)構(gòu)，又包括行政組織管理兩大問(wèn)題。它們是“組織人格”的物化形式，又是“組織道德”的具體體現(xiàn)者。“組織道德”是行政道德的有機(jī)組成部分。它貫穿于行政目標(biāo)、行政分工、行政協(xié)調(diào)、行政授權(quán)、行政管理幅度與層次、行政集權(quán)與分權(quán)等諸多方面?！敖M織道德”與行政道德失范的關(guān)系至為密切?！敖M織道德”規(guī)定并影響著組織行為。如果出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)“經(jīng)商”、公檢法“下海”一類組織行為，那么，行政道德失范就會(huì)以加速度進(jìn)行，造成結(jié)構(gòu)性的行政道德失范?！敖M織道德”失范，反映行政體制自身的弊端。諸如政企不分，政府職能泛化；機(jī)構(gòu)疊床架屋，編制缺少立法；用人制度不公開(kāi)，人浮于事，因人設(shè)事，人滿為患，干部素質(zhì)低下；行政權(quán)力過(guò)分集中，行政決策靠領(lǐng)導(dǎo)人“拍腦瓜”；管理目標(biāo)不明確，行政效率低下；行政無(wú)程序，行政監(jiān)督無(wú)法；等等。這些屬于行政體制自身的毛病，都為不道德的組織行為預(yù)留了空間，并引發(fā)出法人犯罪、單位集體犯法的非正?，F(xiàn)象。其結(jié)果，必然造成大面積的行政道德失范。

(二)行政道德失范的外因

1．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響引發(fā)行政道德失范

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變其實(shí)質(zhì)就是分配向交換的轉(zhuǎn)變，從而不可避免地將金錢推上了愈來(lái)愈重要的地位，人們的物質(zhì)生活和精神生活都深深地卷入了市場(chǎng)。于是，人們開(kāi)始更多地承認(rèn)金錢的作用，金錢發(fā)揮作用的領(lǐng)域也被泛化，其中包括公共權(quán)力在公共行政領(lǐng)域中被大量地交換，權(quán)錢交易就是一個(gè)典型。在這種金錢交易關(guān)系泛化的今天，部分人已經(jīng)把金錢當(dāng)作崇拜的對(duì)象，成為價(jià)值取向的核心。這就使得原有的價(jià)值體系、道德標(biāo)準(zhǔn)受到較大沖擊。同時(shí)由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益主體的多元化，不同利益主體為了各自的利益，有時(shí)采取不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段，用回扣、賄賂等多種方式向握有實(shí)權(quán)的行政人員“進(jìn)攻”，與那些缺乏免疫力的人員達(dá)成權(quán)錢、權(quán)物、權(quán)色交易，從而導(dǎo)致行政腐敗。

2．多元價(jià)值目標(biāo)沖擊

改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，民主政治和建立法治國(guó)家的實(shí)踐，引起了人們思想觀念的巨大變化，改變著人們對(duì)個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人與國(guó)家關(guān)系的認(rèn)識(shí)。特別是改革開(kāi)放以后西方價(jià)值觀的不斷滲透，如實(shí)用主義、存在主義、唯意志論等，對(duì)人們的道德產(chǎn)生著巨大的影響。寬松的政治環(huán)境，極大的選擇自由，使每個(gè)人都能自由地選擇實(shí)現(xiàn)自己理想的目標(biāo)，誰(shuí)都可能有自己獨(dú)特的生活方式，人們價(jià)值取向趨于多元化，進(jìn)而導(dǎo)致道德評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的多元化，即人們對(duì)自身或他們的任何一種行為，似乎都可以找到一種價(jià)值觀的肯定贊揚(yáng)或否定批評(píng)的評(píng)價(jià)依據(jù)，甚至截然相反的行為也都可以找到對(duì)其行為有利的文化支援。這種多元價(jià)值觀深刻地影響到行政道德領(lǐng)域，導(dǎo)致國(guó)家公職人員道德價(jià)值取向紊亂和行政道德失范。因此，行政道德失范的一個(gè)非常重要的原因是行政人員受多元價(jià)值目標(biāo)的沖擊和影響。

3．缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督和制約機(jī)制

孟德斯鳩在《論法的精神》一書(shū)中說(shuō)：“人一旦有了權(quán)力，就濫用權(quán)力，使用權(quán)力直到盡頭?！睓?quán)力的這種無(wú)限擴(kuò)張的傾向決定了對(duì)其監(jiān)督和制約的必要性。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民主與法制建設(shè)和社會(huì)管理層面的各種規(guī)章制度建設(shè)都取得了很大進(jìn)步，對(duì)權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督和制約機(jī)制也隨之逐步建立和完善起來(lái)。但與迅速發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)相比，畢竟還存在著許多“真空”地帶。同時(shí)，我國(guó)是一個(gè)有著悠久“人治”傳統(tǒng)的社會(huì)，由于傳統(tǒng)文化的影響，權(quán)大于法、情大于法、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題也還未得到有效的解決，一些腐敗現(xiàn)象難以得到及時(shí)懲處，一些已出臺(tái)的法律和規(guī)章制度在某些現(xiàn)實(shí)條件下難以真正發(fā)生實(shí)效，使得行政道德失范現(xiàn)象不能得到及時(shí)有效地遏制。此外，由于對(duì)一些違反行政道德的行為處罰太輕，一些腐敗現(xiàn)象難以得到及時(shí)有力有效的遏制，由于官官相護(hù)現(xiàn)象的存在，許多違法行為得不到懲處，這些都在一定程度上加劇了行政道德失范的進(jìn)程。二、行政道德失范的治理路徑

行政道德失范和行政腐敗，是人類社會(huì)管理思想發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)永恒的話題，也是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的重大課題。中國(guó)正處在急劇變革的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)問(wèn)題，包括行政腐敗和行政道德失范現(xiàn)象不可避免地會(huì)發(fā)生。對(duì)此，一方面要充分認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，另一方面還要對(duì)之采取切實(shí)措施加以治理。

(一)加強(qiáng)公共行政倫理建設(shè)，提高行政人員的行政道德素質(zhì)

行政倫理是以一定的價(jià)值體系為基礎(chǔ)、以公共利益的維護(hù)和增進(jìn)以及個(gè)人人格的完善為目標(biāo)，通過(guò)自律和他律的方式，調(diào)節(jié)行政主體、行政行為的一系列的行為規(guī)范。行政倫理建設(shè)的目的，是要在政府官員中形成普遍的、完美的道德人格，即行政倫理的道德人格。所謂行政倫理的道德人格，是指國(guó)家公務(wù)員與其他職業(yè)相區(qū)別的內(nèi)在規(guī)定性，是國(guó)家公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的道德尊嚴(yán)、道德品質(zhì)、道德境界以及所理解與實(shí)現(xiàn)的社會(huì)道德價(jià)值的總和。行政倫理道德人格是政府官員長(zhǎng)期的習(xí)慣性道德行為的升華，是評(píng)價(jià)國(guó)家公務(wù)員綜合素質(zhì)的最重要標(biāo)準(zhǔn)。

以行政良心和道德自律為主，在行政良心和道德自律中反映和遵從著行政義務(wù)和道德他律，即構(gòu)成行政倫理道德人格的總特征。從某種意義上說(shuō)，加強(qiáng)道德修養(yǎng)，提高政府官員的自身素質(zhì)才是解決行政失范的根本。因?yàn)槲覀冎?，不管是行政體制改革，還是加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制，都只能治“標(biāo)”而不能治“本”，只是解決了不能貪、不敢貪的問(wèn)題，都是從外部、他律的角度解決問(wèn)題的；只有加強(qiáng)思想道德修養(yǎng)，提高行政主體自身的素質(zhì)，才能真正解決“不想貪”的問(wèn)題，才能從根源上杜絕行政失范。此外除了要加強(qiáng)公共行政倫理建設(shè)，還要提高行政人員的行政道德素質(zhì)。

崇高的社會(huì)主義行政道德素質(zhì)的形成并不是自然的，必須通過(guò)反復(fù)的教育和灌輸。列寧在談到培養(yǎng)工人的社會(huì)主義意識(shí)時(shí)指出：“工人本來(lái)也不可能有社會(huì)民主主義的意識(shí)。這種意識(shí)只能從外面灌輸進(jìn)去?！币虼?，必須運(yùn)用教育和灌輸?shù)姆椒ㄌ岣咝姓賳T的行政道德素質(zhì)。行政官員的行政道德素質(zhì)的構(gòu)成是一個(gè)以道德認(rèn)識(shí)、道德情感、道德意志、道德信念和道德習(xí)慣組成的有機(jī)統(tǒng)一體。

(二)建立和完善公共行政道德監(jiān)督制約機(jī)制

孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力。”任何權(quán)力，如果沒(méi)有監(jiān)督與制約，都可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用，即使這種權(quán)力的存在有多么合理和必要，也不能保證其權(quán)力的行使不會(huì)造成壞的結(jié)果。因此，我們要建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前行政腐敗和行政道德失范的現(xiàn)實(shí)，學(xué)習(xí)和借鑒世界上許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)(如美國(guó)、瑞士、新加坡、香港等)的經(jīng)驗(yàn)，他們都將行政道德法律化，依靠法律的強(qiáng)制性、懲罰性來(lái)維護(hù)行政道德的純潔性，取得了很好的效果。我們要加強(qiáng)人大監(jiān)督，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督，重點(diǎn)抓行政監(jiān)督，不僅要對(duì)已發(fā)生的問(wèn)題的非道德行政行為進(jìn)行監(jiān)督，而且要對(duì)日常行政活動(dòng)進(jìn)行全面的監(jiān)督，切實(shí)形成國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員必須且只能依法辦事、以德辦事的實(shí)踐環(huán)境。行政道德法律化的優(yōu)點(diǎn)在于，它為政府官員解決倫理沖突提供了一般性的指導(dǎo)，也為懲罰那些違背最低道德要求的行為提供了依據(jù)，但是缺點(diǎn)則在于它停留于一般性原則的指導(dǎo)，在實(shí)踐中往往難以操作，并且如果嚴(yán)格執(zhí)行的話，也會(huì)損害政府部門內(nèi)部的工作氣氛。

(三)加快行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

實(shí)踐證明，行政道德失范現(xiàn)象總是和政府職能過(guò)多、權(quán)力過(guò)大有關(guān)。政府職能過(guò)多、權(quán)力過(guò)大，就會(huì)使公職人員濫用權(quán)力成為可能。比如行政審批權(quán)，目前我國(guó)審批制度仍有不少突出問(wèn)題，政府部門實(shí)際承擔(dān)的審批事項(xiàng)仍然過(guò)多，手續(xù)仍然過(guò)于繁雜，一些部門還暗箱操作，人為的障礙比較突出。這不僅阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且為行政道德失范行為的產(chǎn)生提供了機(jī)會(huì)。因此，加快行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能是打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下全能政府模式、減少政府權(quán)力尋租機(jī)會(huì)的需要。