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一、社會公平正義的兩個維度：制度安排與百姓認可

把社會公平正義落實到社區(qū)制度方面，涉及到社會正義及其維度問題。

什么是社會正義？在理論上綜合馬克思恩格斯和羅爾斯等人的觀點，現(xiàn)實上根據(jù)新中國建國以來，特別是改革開放以來的實踐，可以這樣定義：社會正義就是社會資源和社會機會配置的公平性和平等性[3]。這里，公平與平等都能表達正義，但又是不同程度的正義，正好能夠表達社會正義也是有階段性的。在初級階段，正義概念主要與公平概念，即是與“合理的差別”聯(lián)系在一起的。而在高級階段則是與平等的概念，特別是“事實上”平等或?qū)嵸|(zhì)性的平等觀（即社會經(jīng)濟平等觀和滿足需要的平等觀）聯(lián)系在一起的。新中國建立以來的一個經(jīng)驗教訓(xùn)是我們過早地以平等觀念為主導(dǎo)觀念而不知道在社會主義初級階段，我們只能遵循公平的正義概念而不能實際奉行平等的正義觀念。違背這一點，超越了初級階段，也就不能很好地堅持和發(fā)展中國特色社會主義這種新型的社會主義。

如何把握作為初級階段社會公正的社會公平？社會公平主要有兩個維度：制度安排與百姓認可。在當(dāng)前，把握了這兩個維度，在我看來，也就較好地把握了社會公平。

社會公平首先指的是一種客觀的制度安排的合理性問題。正如羅爾斯指出的：“對我們來說，正義的主要問題是社會的基本結(jié)

構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式。”還指出“社會基本結(jié)構(gòu)之所以是正義的主要問題，是因為它的影響十分深刻并自始至終”[4]。用社會學(xué)的話來說，就是社會制度和社會結(jié)構(gòu)如何來分配社會資源和社會機會。這里，作為制度安排合理性的社會公平，主要體現(xiàn)在社會資源分配和獲得的差別是合理的；社會機會對每個社會成員都是自由開放的、可競爭的。例如，改革開放前，以階級成分、家庭出身這種次級制度來分配社會資源和社會機會是不公平的，因為它們是先賦的、與生俱來的，通過后天努力無法改變的。社會學(xué)上以職業(yè)為主要標(biāo)志的階層或分層則要求這樣來安排：各階層之間的差別是合理的，各階層的地位是開放的；下層可以通過自己的努力提升到中層上層，不會永遠沒有翻身的機會，一個家庭甚至可以通過代際流動來改變自己家庭的階層地位；上層也不能憑借自己的優(yōu)勢永久地占據(jù)主導(dǎo)地位，他也可能由于競爭失敗、不求上進而階層地位下降。這樣的安排，使上層永不松懈，中層永不滿足，下層永不絕望，從而使作為絕望的派生物的種種消極后果，如自殺、“人肉炸彈”等概率大大降低。每個階層的成員都可以根據(jù)自己的情況、通過自己的努力，找到改變自己地位和命運的機會。

社區(qū)的制度安排同樣涉及社會資源和社會機會的分配的合理性問題。社區(qū)作為居民的自治組織應(yīng)該代表社區(qū)居民的利益，將社區(qū)資源和機會用來為不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量服務(wù)。這樣來安排社區(qū)制度是公平正義的。如果社區(qū)不是成為社區(qū)成員的“頭”，而是成為區(qū)、街道的一條“腿”，這樣的制度安排表明公平正義還沒有真正落實到社區(qū)的具體制度中。

社會公平還在主觀上體現(xiàn)為百姓的共同認可、認同。這就是社會公平度、公平感的高低問題。這種社會公平度、公平感，在社會學(xué)上是可以通過社會指標(biāo)體系來加以衡量的。同時，我們也可以從經(jīng)驗上體會到，多數(shù)老百姓不認可、不認同的東西，是不公平的。沒有差別，如改革開放前的干多干少一個樣，干好干壞一個樣，這是不公平的；差別過大，如兩極分化現(xiàn)象，這是另一個極端的不公平。這兩者都是老百姓不認可、不認同的。只有合理的差別，多數(shù)老百姓認可的差別，才是公平的。所謂老百姓心里有桿秤，歸根結(jié)底是有一座認可公平的天平。如果老百姓的不認同感、不公平感發(fā)展到相對剝奪感，就會對社會穩(wěn)定和社會和諧產(chǎn)生極不利的影響。

社區(qū)制度為社區(qū)成員認可、認同，使他們親身感受到社區(qū)是與他們的切身利益相關(guān)的，才能產(chǎn)生社區(qū)的歸屬感、榮譽感，才能有自覺的參與意識。這同樣是很重要的。如果多數(shù)社區(qū)成員對社區(qū)覺得事不關(guān)己，高高掛起，這樣的社區(qū)制度肯定是有缺陷的。

在制度安排和百姓認可兩個維度中，盡管兩者是不可截然分開的，但是宏觀微觀的制度安排無疑是基礎(chǔ)性的，百姓認可是制度安排合理性的反映和體現(xiàn)。就是說，在制度公平與認可公平中，制度公平是更為基本的，但是一點也不能忽略認可公平。老百姓認可度低的種種制度，肯定是有毛病的。這是推動制度創(chuàng)新的最直接、最重要的動力。

明確了社會公平的兩個維度，我們就可以進而對近年來我國社區(qū)制度創(chuàng)新進行分析了。

二、社會公平正義與社區(qū)建設(shè)

什么是“社區(qū)建設(shè)”？民政部這樣定義：“社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量的過程?！盵2]

從社會學(xué)的觀點看，要真正了解社區(qū)建設(shè)，必須了解社會建設(shè)。就社區(qū)建設(shè)談?wù)撋鐓^(qū)建設(shè)是有局限的，必須把兩者聯(lián)系起來思考。

什么是社會建設(shè)？社會建設(shè)可以從正向、逆向兩個方面來理解。從正向說，就是要在社會領(lǐng)域或社會發(fā)展領(lǐng)域建立起各種能夠合理配置社會資源和社會機會的社會結(jié)構(gòu)和社會機制，并相應(yīng)地形成各種能夠良性調(diào)節(jié)社會關(guān)系的社會組織和社會力量；從逆向說，就是不斷地研究社會矛盾、社會問題和社會風(fēng)險的新表現(xiàn)、新特點和新趨勢，創(chuàng)造正確處理社會矛盾、社會問題和社會風(fēng)險的新機制、新實體和新主體，通過這樣的新機制、新實體和新主體，更好地彌合分歧，化解矛盾，控制沖突，降低風(fēng)險，增加安全，增進團結(jié)，改善民生。這正向、逆向兩個方面同樣也都適用于社區(qū)建設(shè)：

那么，社會建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的重要性在哪里呢？

1.就社會三大部門（政府組織、市場組織和社會組織）的關(guān)系來看。社會建設(shè)、社區(qū)建設(shè)，既能彌補政府失靈，又能彌補市場失靈。相對于政府行政運行，它的運行方式能夠降低社會管理的成本；相對于市場調(diào)節(jié)，它的調(diào)節(jié)方式更能夠保證社會公益的目標(biāo)。這是從正向說的。從逆向說，社會建設(shè)既能減少政府成為社會矛盾的焦點的概率，又能較好處理市場不能或無力處理的問題和矛盾，特別是與民生問題有關(guān)的問題和矛盾。

2.就與民生問題的關(guān)系來看。作為能夠合理配置社會資源和社會機會的社會結(jié)構(gòu)和社會機制以及相應(yīng)的社會組織和社會力量，它與老百姓的日常生活，聯(lián)系最密切、最直接。例如，作為社會建設(shè)重要內(nèi)容的公共服務(wù)，隨著現(xiàn)代化的進展，越來越成為老百姓生活不可離開、不可或缺的東西。這是從正向說的。從逆向說，作為正確處理社會矛盾、社會問題和社會風(fēng)險的新機制、新實體和新主體，能夠更好、更有效地處理民生問題，更好地解決民生問題以及與其相關(guān)的種種問題。正如同志在十七大報告中提出的，社會建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。

3.就與黨的執(zhí)政能力的關(guān)系來說。能否有效地推進社會建設(shè)，在新階段也成為對共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的考驗，對它合法性基礎(chǔ)的培育。只有能夠使群眾安居樂業(yè)的黨，才能得民心，得到廣大群眾的擁護。十七大報告把“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”，放在這樣重要的地位，表明了它作為一個與時俱進的政黨主動接受考驗的決心，以及克服社會建設(shè)征途上必將出現(xiàn)的一個個困難的信心和力量。

在明確了社區(qū)建設(shè)和社會建設(shè)及其相互關(guān)系之后，我們就能進而看看它們與社會公平正義的關(guān)系了。這就是：社區(qū)建設(shè)、社會建設(shè)既是推進社會公平正義落實的有效途徑和重要力量，反過來說，社會公平正義落實不落實又是社區(qū)建設(shè)社會建設(shè)成效如何、成功不成功的衡量器和試金石。這是因為社會建設(shè)的過程，就是制度創(chuàng)新的過程，既包括宏觀的社會制度的創(chuàng)新，也包括微觀的社區(qū)制度的創(chuàng)新。而制度創(chuàng)新的實質(zhì)歸根到底就是把社會公平正義的概念落實到中國特色社會主義這一新型社會主義的具體制度的方方面面，讓全體人民，特別是讓社會弱勢群體也共享社會發(fā)展的成果。同樣，所謂正確處理社會矛盾和社會風(fēng)險，歸根到底也是按照公平正義的概念和原則來處理社會矛盾、社會問題和社會風(fēng)險，特別是民生問題上的社會矛盾、社會問題和社會風(fēng)險?？傊?，通過制度創(chuàng)新推進和落實公平正義，這是社區(qū)建設(shè)、社會建設(shè)的應(yīng)有之義和重要性所在，而落實的程度和效果，反過來又推動社區(qū)建設(shè)、社會建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

三、社區(qū)建設(shè)的制度安排之一：探索了社區(qū)居委會成為名實相符的自治組織之路

各地社區(qū)建設(shè)在制度創(chuàng)新方面的探索逐步走向系統(tǒng)化，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，探索了社區(qū)居委會成為名實相符的自治組織之路；第二，探索了社區(qū)民間組織健康發(fā)展之路；第三，探索了社區(qū)服務(wù)體系有效成長之路。

這里首先看第一個方面：探索社區(qū)居委會成為名實相符的自治組織之路。

從各地的做法看，逐步減少行政性，自覺增加自治性，是使社區(qū)居委會真正成為自治組織、實現(xiàn)社區(qū)制度安排公平的實際途徑。如何實現(xiàn)“逐步減少行政性，自覺增加自治性”呢？各地逐步形成了社區(qū)“議行分設(shè)”的思路。但各地對議行分設(shè)的理解和做法很不一樣。民政部在總結(jié)全國各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作實施方案》中指出，要“按照社區(qū)自治、議行分設(shè)的原則，以社區(qū)居委會或社區(qū)委員會作為主體組織，探索社區(qū)內(nèi)議事層和執(zhí)行層分開的社區(qū)建設(shè)組織形式”?，F(xiàn)在，我們做過調(diào)查的廣州、武漢、深圳，我們到過的南京、蘇州、濟南、鄭州、上海、鎮(zhèn)海，我們居住的北京等城市的試點，已經(jīng)取得了很大的進展。

1.“議行分設(shè)”或“居站分設(shè)”社區(qū)管理新模式的含義。怎么理解“議行分設(shè)”呢？“議”就是居委會進行議事、討論，代表社區(qū)居民意見和利益，實質(zhì)是表達與決策的民主過程，成員不坐班可兼職，不領(lǐng)取報酬只有適當(dāng)生活補貼，是沒有固定工資的公益崗位，每屆任期3年。“行”有兩方面的含義，一是社區(qū)事務(wù)工作站執(zhí)行居委會的某些決議，二是社區(qū)事務(wù)工作站從居委會中剝離，執(zhí)行街道交辦的政府行政工作。這樣，居委會就不再是政府的“腿”，而真正成為居民的“頭”；以前居委會的“腿”的功能就由社區(qū)事務(wù)工作站來承擔(dān)。這種“議行分設(shè)”或“居站分設(shè)”，實際上是“1+2”的模式，即在居站這兩個議事層和執(zhí)行層之上，還有社區(qū)黨組織（黨支部或黨委）。社區(qū)黨組織是領(lǐng)導(dǎo)層，負責(zé)統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)居委會和工作站這兩支“槳”的工作，是社區(qū)這條大船的“舵手”，是平衡完成政府的事務(wù)性工作和實現(xiàn)居民自治兩者之間的杠桿。

2.“議行分設(shè)”的創(chuàng)新和意義?！白h行分設(shè)”的創(chuàng)新和意義，主要有以下幾個方面：

首先，“議行分設(shè)”有利于給居委會減負?！熬诱痉衷O(shè)”的模式，把那些不屬于居委會職責(zé)范圍內(nèi)的行政工作分離出來，轉(zhuǎn)移到社區(qū)事務(wù)工作站，從而讓社區(qū)管理工作者有能力和精力進行社區(qū)建設(shè)管理工作。實行議事層和執(zhí)行層分離，居委會不再對應(yīng)政府工作，實現(xiàn)從政府的“腿”向社區(qū)居民的“頭”的轉(zhuǎn)變，這樣就解決了長期以來困擾基層的社區(qū)居委會行政化傾向的問題。通過社區(qū)管理模式的創(chuàng)新，以新的思路解決長期以來困擾居委會的“上面千條線，下面一根針”的超負荷工作和難以提高管理水平的問題，改變了以前居委會干部80%以上的精力忙于應(yīng)付上級各種檢查和政府交辦的各項任務(wù)的情況。

給居委會減負，說說好說，做起來很不容易。有的地方如南京的做法很實在，這就是對原來政府部門委派或轉(zhuǎn)移到居委會身上的行政性工作進行持續(xù)不斷的清理回收。與此同時，他們還有兩個配套措施，第一，建立職業(yè)化和專業(yè)化的社會工作機構(gòu)，使得政府清理回收的工作有合適的機構(gòu)來做。第二，他們建立“準(zhǔn)入制度”，充分發(fā)揮社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和社區(qū)工作自治協(xié)會在審核進社區(qū)工作上的作用，防止舊病復(fù)發(fā)，把已經(jīng)清理回收的政府工作，又這樣那樣地變相地放回到社區(qū)去?？梢钥吹贸觯暇┰谇袑崪p少行政性、自覺增加自治性方面，態(tài)度堅決，措施得力。

其次，“議行分設(shè)”有利于進一步擴大基層民主。推行議行分設(shè)，既可以使政府各項工作得到較好落實，工作重心真正實現(xiàn)下移，社區(qū)工作隊伍逐步走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化和知識化，社區(qū)工作的水平也將得到提高。同時，通過職能歸位，理順了內(nèi)外關(guān)系，強化了基層民主自治功能，社區(qū)事務(wù)工作站從居委會剝離后，居委會就有更多的時間和精力去從事自治方面的事情，開展自我教育、自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督?！白h行分設(shè)”的社區(qū)管理事務(wù)決策模式，是城市基層管理體制由行政化管理系統(tǒng)向法制保障下的社區(qū)居民自治體系的轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)社區(qū)的民主決策、保證市民參與管理決策的可持續(xù)發(fā)展決策模式?！白h行分設(shè)”的具體制度設(shè)計是通過設(shè)立“一個大會，兩個機構(gòu)”的方式實現(xiàn)的，社區(qū)成員代表大會，是社區(qū)的權(quán)力機構(gòu)，其主要職責(zé)是選舉產(chǎn)生社區(qū)議事協(xié)商委員會成員和社區(qū)管理委員會成員，討論和決定社區(qū)事務(wù)；下設(shè)的社區(qū)議事協(xié)商委員會(簡稱議事會)和社區(qū)管理委員會(簡稱管委會)，分別體現(xiàn)“議行分設(shè)”。

最后，“議行分設(shè)”有利于推進社區(qū)服務(wù)工作專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化。由選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委會作為社區(qū)的議事機構(gòu)，對社區(qū)的公益事業(yè)和公共事務(wù)進行調(diào)研決策，其下設(shè)的社區(qū)工作站作為社區(qū)的執(zhí)行機構(gòu)，來完成社區(qū)居委會決策的任務(wù)和社區(qū)有關(guān)職能部門需要社區(qū)居委會協(xié)助完成的工作。社區(qū)工作站主要完成社會福利和便民利民服務(wù)工作，使社區(qū)服務(wù)工作產(chǎn)業(yè)化。同時，完成社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)文化、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)計生等工作，使社區(qū)工作規(guī)范化。社區(qū)居委會的成員由選舉產(chǎn)生的委員組成，社區(qū)工作站的工作人員是面向社會公開招聘的，由專業(yè)化、職業(yè)化的人員組成。通過組建社區(qū)工作站，使有關(guān)職能部門的職能、任務(wù)、經(jīng)費、人員進社區(qū)，使社區(qū)建設(shè)工作得到全面的啟動和推進。

3.發(fā)展不平衡，行政化問題仍然很嚴重。探索社區(qū)居委會成為名實相符的自治組織之路，發(fā)展是不平衡的。在我國社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展過程中有些地方社區(qū)組織行政化的傾向仍然嚴重存在，有的甚至還在發(fā)展。社區(qū)組織行政化主要表現(xiàn)在：（1）組織設(shè)置功能行政化；（2）自治章程、工作制度及人事決定行政化；（3）經(jīng)費收支行政化；（4）運行方式、考核機制行政化。造成社區(qū)居委會行政化的原因，可以從政府、社區(qū)組織自身以及居民的參與幾個方面去找。但是政府干預(yù)過多是其中的主要原因。因為，政府對社區(qū)干預(yù)過多促使居民對政府產(chǎn)生很強的依賴心理，社區(qū)居民的自治意識、參與意識因而比較淡薄。因此，各地應(yīng)參照這方面走在前面的地方，加快社區(qū)組織“去行政化”進程、加強社區(qū)自治能力建設(shè)，這有利于擴大公民有序的政治參與，增強民主意識；有利于促使公共權(quán)力的重心下移，使社區(qū)公共權(quán)力直接置于社區(qū)成員的監(jiān)督下；有利于促進政府改善管理，重構(gòu)政府的權(quán)威基礎(chǔ)[5]。

四、社區(qū)建設(shè)的制度安排之二：探索了社區(qū)民間組織健康發(fā)展之路

在努力形成社區(qū)民間組織發(fā)展與和諧社區(qū)建設(shè)良性互動的新格局方面，各地也都形成了相似的“大力培育發(fā)展社區(qū)民間組織、推進社區(qū)建設(shè)”的思路。2005年以來，社區(qū)民間組織得到了極大的發(fā)展。在各地的探索中，以不同的方式為社區(qū)民間組織正名提供平臺，逐步形成了一條有各地特色的社區(qū)民間組織健康發(fā)展之路。

1.為社區(qū)民間組織正名，提高社區(qū)民間組織的認知度。為社區(qū)民間組織正名，是以對這種組織的正確認識為前提的。應(yīng)該說，有的地方，如南京的認識是很到位的，例如，在當(dāng)前社會日益多元和流動速度加快的過程中，迫切需要有多種形式對社會成員和社會群體進行有效整合，以理性、合法的方式，反映并滿足他們在經(jīng)濟、政治、文化以及社會生活多方面的需求，社會需要組織化，社區(qū)同樣如此。社區(qū)民間組織以其非營利性、民間性、公益性、自愿性以及組織性為特征，在建設(shè)和諧社區(qū)中具有不可替代的獨特優(yōu)勢。

正是在這種認識的基礎(chǔ)上，針對社區(qū)民間組織社會認知度低、在政府部門內(nèi)部認可度也不高的情況，一些地方開展社區(qū)民間組織專題調(diào)研，進一步理清社區(qū)民間組織的內(nèi)涵性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍和目的宗旨，理清社區(qū)民間組織與社會工作者之間的關(guān)系，與社區(qū)建設(shè)的關(guān)系以及社區(qū)民間組織在構(gòu)建和諧社會中的作用等方面的問題，進一步統(tǒng)一認識。同時，充分利用各種新聞媒體，采用多種形式，廣泛宣傳社區(qū)民間組織在發(fā)展社區(qū)公益、提供社區(qū)服務(wù)、滿足居民需求、創(chuàng)建文明城市等方面不可或缺的作用，營造培育發(fā)展的良好氛圍。名正而言順，其他的事情，包括制度建設(shè)的問題，就好辦了。

2.實行分類管理，努力使社區(qū)民間組織的培育走向制度化。各地針對目前社區(qū)民間組織存在的結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡、活動不規(guī)范等問題，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，有的提出“規(guī)范活動類、做實維權(quán)類、發(fā)展慈善類、壯大服務(wù)類”的分類指導(dǎo)和培育的原則，有的提出“優(yōu)先發(fā)展服務(wù)類、重點扶持慈善類、規(guī)范引導(dǎo)活動類”，并針對不同類型社區(qū)民間組織不同的情況進行不同的指導(dǎo)和培育：對活動類民間組織重點是規(guī)范，按照科學(xué)管理、高效規(guī)范的要求，加強指導(dǎo)服務(wù)，提高備案率，使活動開展做到正常、規(guī)范；對自上而下、對口成立的維權(quán)類組織重點是做實，通過督促、檢查和運作機制的探索，確保經(jīng)費來源、作用發(fā)揮、名符其實；對慈善類和公益服務(wù)類組織，則通過獎勵、委托、補貼或購買服務(wù)等方式，重點扶持，努力增點擴面。有的還將探索建立社區(qū)民間組織發(fā)展專項基金，加大資金扶持力度，為民間組織發(fā)展提供長期、穩(wěn)定、充足的資金來源。在這些類型社區(qū)民間組織的分類中，我覺得是否還可以把基金類，單獨列出來，有條件的地方可以先做起來。

3.提供發(fā)展平臺，努力使社區(qū)民間組織發(fā)展壯大、發(fā)揮作用走向制度化。各地對基層民間組織，重培育發(fā)展，更重作用發(fā)揮。衡量作用是否發(fā)揮，他們的標(biāo)準(zhǔn)是四看：一是看是否發(fā)揮了擴大社區(qū)居民參與的作用，二是看是否發(fā)揮了繁榮社區(qū)服務(wù)的作用，三是看是否發(fā)揮了承接政府事務(wù)的作用，四是看是否發(fā)揮了協(xié)調(diào)內(nèi)部利益、維護自身合法權(quán)益和合理反映成員訴求的作用。

這些作用的發(fā)揮需要平臺。一些地方通過種種制度性的規(guī)定，較好地提供了這樣的平臺。例如，就上面第三個作用來說，有的地方規(guī)定，政府工作即使進社區(qū)也都要交相應(yīng)的民間組織來承接而不是直接交給居委會。這一制度性的規(guī)定，大大促進了社區(qū)民間組織的發(fā)展壯大、作用發(fā)揮。

社區(qū)民間組織并不是孤立存在發(fā)展的。它時刻都在與各種政府組織、社區(qū)內(nèi)的企業(yè)組織發(fā)生這樣那樣的關(guān)系。為此，各地還進一步做了幾項配套的制度建設(shè)工作：一是探索建立委托授權(quán)機制，對照行政許可法，明確政府事務(wù)移交的內(nèi)容、程序和方式。二是建立合作聯(lián)動機制，使基層民間組織與社區(qū)其它組織平等溝通、協(xié)商合作，推進社區(qū)治理多元化。三是建立對基層民間組織的評估監(jiān)管體系，明確誰來監(jiān)管，解決監(jiān)管的主體問題；明確監(jiān)管什么，建立民間組織的評估指標(biāo)；明確怎么監(jiān)管，完善監(jiān)管的方式和監(jiān)管渠道。

總之，社區(qū)建設(shè)搞得好的地方，社區(qū)民間組織進入了有規(guī)可循、有制度可依、各方重視、實質(zhì)性壯大發(fā)展、發(fā)揮作用的階段。這無疑是從一個重要方面，推進了社會建設(shè)，因為民間組織的健康發(fā)展本來就是社會建設(shè)的應(yīng)有之義。

五、社區(qū)建設(shè)的制度安排之三：探索了社區(qū)服務(wù)體系有效成長之路

最能直接體現(xiàn)把社會公平正義落實到社區(qū)制度方方面面的是社區(qū)服務(wù)體系的完善和創(chuàng)新。各地在這方面也探索了有自己特色的社區(qū)服務(wù)體系有效成長之路。這就是體系化建設(shè)重點明確，多樣化形式全面推進。他們從七個方面系統(tǒng)地總結(jié)了自己的經(jīng)驗：

1.就基本原則而言，強調(diào)以人為本。把不斷滿足社區(qū)成員的物質(zhì)文化需求作為社區(qū)服務(wù)的出發(fā)點和歸宿，把解決社區(qū)居民尤其是困難人群的基本物質(zhì)文化需求作為社區(qū)服務(wù)的首要任務(wù)，把滿足絕大多數(shù)社區(qū)成員普遍而又迫切的需要作為拓展社區(qū)服務(wù)的工作重點，把促進社區(qū)成員的全面發(fā)展作為社區(qū)服務(wù)的重要目標(biāo)，把社區(qū)群眾的受益率、參與率和滿意率作為衡量社區(qū)服務(wù)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。

2.就服務(wù)內(nèi)容而言，強調(diào)“四個面向”。面向各類困難群體和優(yōu)撫對象開展福利服務(wù)；面向普通居民開展便民生活服務(wù)；面向企事業(yè)單位和機關(guān)團體開展“后勤保障”服務(wù)；面向下崗失業(yè)人員開展就業(yè)再就業(yè)和社會保障服務(wù)。

3.就服務(wù)性質(zhì)而言，強調(diào)福利服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合，無償、低償和有償服務(wù)相結(jié)合。有的地方90%以上社區(qū)服務(wù)中心和老人公寓引入了市場化運行機制，在服務(wù)項目的選擇上，把福利、微利和經(jīng)營性服務(wù)有機結(jié)合起來，能夠做到自收自支，走上良性循環(huán)的軌道。

4.就運行機制而言，強調(diào)政府主導(dǎo)、社會廣泛參與。政府主導(dǎo)作用體現(xiàn)為推進、管理社區(qū)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，增加社區(qū)服務(wù)投入，興辦基礎(chǔ)性、示范性的社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項目，資助社會力量興辦社區(qū)福利事業(yè)。有的地方對社會力量興辦福利機構(gòu)，分別給予每張床位4000、3000、2000元不等的資助，每收一名戶籍老人，給予60元的補貼，號召和動員社會各方面廣泛參與。與此同時，全市還普遍以社會化養(yǎng)老模式的推廣為契機，推行政府買單、項目管理的有效形式。

5.就發(fā)展方向而言，強調(diào)社會化、產(chǎn)業(yè)化。在社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，創(chuàng)造了新區(qū)開發(fā)帶動一批、舊城改造擴建一批、社區(qū)與單位聯(lián)建一批、重點項目列入規(guī)劃興建一批等方法，形成了國家、集體、企業(yè)、個人都參加的社會化投入機制。

6.就操作層次而言，強調(diào)以社區(qū)為單元，構(gòu)建多層次一體化的操作格局。各地加大投入依托中國本地網(wǎng)站開辟各地的社區(qū)網(wǎng)，整合分散在各部委局辦網(wǎng)站上、與居民息息相關(guān)的政策、法規(guī)等資源，為社區(qū)居民提供較全面的信息服務(wù)。有的地方還依托社區(qū)網(wǎng)成立社區(qū)服務(wù)中心等民間組織，整合服務(wù)資源，形成了網(wǎng)絡(luò)、電話、服務(wù)實體相結(jié)合的立體平臺，進一步提升服務(wù)手段和服務(wù)水平。這些措施也有利于減少信息不對稱，增進信息公平度。

7.就服務(wù)方式而言，強調(diào)多樣化基礎(chǔ)上的志愿服務(wù)，鄰里互助服務(wù)。各地建立“愛心超市”和社區(qū)互助社，以經(jīng)常性社區(qū)捐助點為依托，就近、就地、就便解決居民的生活困難，取得了良好的社會效應(yīng)。

由上述幾方面看，各地通過社區(qū)制度創(chuàng)新在推進制度公平方面，是卓有成效的。當(dāng)然，作為探索而言，不可能是十全十美的。各地充分認識到這一點，他們始終還在探索的道路上不斷拷問自己、質(zhì)疑自己、反思自己。

六、社區(qū)建設(shè)的百姓認可方面

在通過社區(qū)制度創(chuàng)新推進認可公平方面，各地的一些做法給我留下了深刻的印象。

1.把切實提高社區(qū)成員的滿意度、認同感、幸福感等牢記在心，并把它納入制度化的軌道。很多地方鮮明地提出“以人民滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)”，“切實提高廣大群眾的滿意度和認同感”。做到“五必查”：其中就有群眾滿意度必查，其他四個是每項重要工作專人負責(zé)必查，過程監(jiān)控必查，問題是否解決必查，薄弱環(huán)節(jié)整改必查。更可貴的是，有的地方?jīng)]有停留在紙面上，而是做了許多使“滿意度”、“幸福感”具體化、提高“滿意度”、“幸福感”的具體工作。他們制定了幸福指數(shù)量化表，把幸福感分解為五個次級幸福感：“成就幸福感”、“生活幸福感”、“安寧幸福感”、“心靈幸福感”和“親情幸福感”。為了不斷提高居民的幸福感，他們以“公平公正、協(xié)調(diào)差異、促進融合”為切入點，完善社區(qū)利益沖突協(xié)調(diào)機制，重點抓好“四解”工作，即在生活上“解難”、在發(fā)展上“解困”、在思想上“解惑”、在精神上“解悶”。

2.經(jīng)常進行調(diào)查研究，進行滿意率測評，并逐步納入制度化的軌道。不少地方規(guī)定，要定期進行全市性和分區(qū)性的“社區(qū)建設(shè)居民滿意度”調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容涉及社區(qū)民主自治、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安等內(nèi)容。結(jié)果顯示，不少地方，如南京市民對社區(qū)建設(shè)的綜合滿意率已達81％。他們認為，隨著社區(qū)民主程度的逐年提高，人們對社區(qū)的認同感和歸宿感增強，居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情也大大提高。他們還反映：在社區(qū)生活越來越方便了！免費健身點讓市民不花錢就可以鍛煉身體；社區(qū)衛(wèi)生站24小時送醫(yī)送藥上門；小區(qū)便民點隨時提供各種服務(wù)。南京白下區(qū)的一項調(diào)查顯示，大多數(shù)市民認為，這幾年的社區(qū)建設(shè)不僅融洽了鄰里關(guān)系，自己還從中得到了很多實惠。特別是，弱勢群體在社區(qū)得到了更多的關(guān)愛。調(diào)查中，該市90％的市民認為，社區(qū)服務(wù)的廣泛開展，便民服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項目不斷健全，方便了居民生活，使社區(qū)的老、弱、病、殘及特困群體得到了照料，有效地調(diào)節(jié)了人際關(guān)系。市民提出的問題是：社區(qū)有些服務(wù)項目設(shè)置不科學(xué)，不能適應(yīng)居民需求；少數(shù)社區(qū)的孤寡老人和殘疾人的應(yīng)急服務(wù)、精神安撫不到位、下崗職工再就業(yè)服務(wù)不到位，這些影響了市民的社區(qū)歸宿感。通過這樣的調(diào)查研究、滿意率測評，促進各街道社區(qū)加大了工作推動力度，密切了政府部門與社區(qū)的關(guān)系，并加強了社區(qū)工作者隊伍的建設(shè)。

3.通過“以下評上”，變“為民作主”為“讓民作主”，并將其納入制度性軌道。不少地方采取“上對下、下對上、群眾對社區(qū)工作三位一體”的考評。他們體會到，其中的“以下評上”，將裁判權(quán)交給社區(qū)和居民，不僅是對居民社區(qū)主體地位的尊重，更能促進政府職能部門的工作重心下移，引導(dǎo)社區(qū)居委會回歸服務(wù)居民的本位。讓群眾說了算的評價方式，不僅能夠大大提升居民的滿意度、認同感，而且能夠有力促進政府部門工作職能、工作方式的轉(zhuǎn)變。政府機關(guān)部門不能再滿足于年初開會、下文件布置工作、年底到基層檢查工作，而更多地注重服務(wù)基層、相關(guān)政策、人員、經(jīng)費向社區(qū)傾斜，促使開展了千名干部進社區(qū)、黨員與貧困家庭結(jié)對幫扶、在社區(qū)這個統(tǒng)一平臺上，設(shè)立面向基層群眾的一線窗口提供人性化服務(wù)，為和諧城區(qū)、和諧社會建設(shè)打下堅實的基礎(chǔ)。

總之，正如“不平則鳴”一樣，公平則導(dǎo)致滿意、幸福。滿意感、認同感、幸福感，總是這樣那樣與公平感聯(lián)系著。公平感的提高正是社會正義落實到具體制度和日常生活的重要指標(biāo)。

社區(qū)建設(shè)是一個永恒的主題，是一個動態(tài)的過程。不進則退，永無止境。作為動態(tài)過程，社區(qū)建設(shè)又可以說是一個不斷完善的試錯過程，現(xiàn)在我們的社區(qū)建設(shè)還剛剛開始，離完美還很遠。必須抓住把公平正義落實到社區(qū)制度方方面面這一社區(qū)制度創(chuàng)新的實質(zhì)，不斷推動社區(qū)建設(shè)取得進展。

注釋：

[1]這里我要深深感謝南京、廣州、武漢、深圳、濟南、鎮(zhèn)海、蘇州、鄭州等城市的有關(guān)部門，特別是民政部門給我提供的材料，沒有這些材料，就不會有這篇文章。

[2]中國民政部網(wǎng)：/mca/news/shequ/ck82801.html

[3]鄭杭生.堅持和發(fā)展共同理想的幾個問題[J].中共中央黨校學(xué)報，2007(2).

[4][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學(xué)出版社，2003，7.

[5]向德平.社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析[J].學(xué)海，2006(3).

摘要：社區(qū)建設(shè)是推進社會公平正義落實的有效途徑，社會公平正義落實不落實又是社區(qū)建設(shè)成效如何的試金石。社會建設(shè)必然包含制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新的實質(zhì)是把社會公平正義落實到中國特色社會主義這一新型社會主義的具體制度中，通過制度創(chuàng)新推進和落實公平正義，是社區(qū)建設(shè)、社會建設(shè)的應(yīng)有之義和重要性所在。

關(guān)鍵詞：公平正義；社區(qū)建設(shè)；制度創(chuàng)新