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摘要：社會主義新農(nóng)村建設(shè)形勢下的扶貧工作必須創(chuàng)新思路，扶貧力量應(yīng)包含政府、非政府組織和農(nóng)民三方主體。在扶貧中，政府的任務(wù)是解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和指導農(nóng)村事務(wù)工作；非政府組織要發(fā)揮其公益性、非營利性特點，在資金募集和社會影響力上服務(wù)貧困村；貧困村應(yīng)當從村干部和貧困農(nóng)民自身素質(zhì)提高上著手，實現(xiàn)脫貧致富和向新農(nóng)村的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；扶貧；政府；非政府組織；貧困村

在建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略任務(wù)下，經(jīng)濟薄弱村的扶貧開發(fā)工作無疑更加任重而道遠。它不能僅囿于貧困戶數(shù)量的減少和溫飽問題的解決，更應(yīng)按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)要求去規(guī)劃實施，“使廣大農(nóng)民生活有比較明顯的改善，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平有一個較大的提高，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到切實加強，使農(nóng)村各項社會事業(yè)全面發(fā)展”［1］。這就要求扶貧開發(fā)工作必須創(chuàng)新思路，必須堅持發(fā)揮各方面積極性，依靠農(nóng)民辛勤勞動、國家扶持和社會力量的廣泛參與，使新農(nóng)村建設(shè)成為全黨全社會的共同行動［2］。筆者遵循這一思路，以政府、非政府組織和扶貧村為視角，談?wù)勑罗r(nóng)村建設(shè)形勢下的扶貧主體。

一、扶貧主體之一：政府的角色定位

在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，政府尤其是基層政府起著主導作用，扮演著全方位、多層次的角色。針對扶貧工作，筆者認為，政府起碼要做到以下兩點：

1.提供公共服務(wù)

中國（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長遲福林表示，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)，是中國新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實任務(wù)。對農(nóng)民而言，公共服務(wù)的主要產(chǎn)品就是農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施。目前，我國貧困農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，這不但嚴重地制約著扶貧工作的開展和扶貧效率的提高，更為關(guān)鍵的是，它無法適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高的需要，成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個“瓶頸”。因此，無論是貧困地區(qū)的脫貧致富，還是建設(shè)社會主義新型農(nóng)村，都必須把大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)性和農(nóng)民生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為首要任務(wù)，為扶貧工作的有效開展和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)提供可靠的基礎(chǔ)性保障。

問題在于誰應(yīng)該是貧困農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要承擔者？筆者以為政府應(yīng)當承擔這一責任。

一方面農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施作為公共產(chǎn)品，其投資主體具有特殊性，即農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)主要依靠政府或集體投資。政府作為公共產(chǎn)品的主要供給者，理應(yīng)承擔起農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要責任。另一方面，農(nóng)村水利、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的資金投入動輒幾十萬、上百萬，僅靠農(nóng)民和村集體投入往往承受不起，對貧困村而言，更是天方夜譚。國家財政應(yīng)該在這方面通過直接補助資金、補助原材料或“以獎代補”等方式給予扶持，這是政府的職責使然?？偫碓?006年2月省部級主要領(lǐng)導干部建設(shè)社會主義新農(nóng)村專題研討班上提出：要做到財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府征用土地出讓收益主要用于農(nóng)村。

2.做好行政指導

在基礎(chǔ)設(shè)施上，政府要為農(nóng)民提供好公共服務(wù)；而在農(nóng)村事務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，政府要予以行政指導。行政指導(administrativeguidance)具有助成性、誘導性和柔和性之特征，它相對于傳統(tǒng)的“命令——服從”式的剛性政府行為，更能體現(xiàn)對貧困農(nóng)民的引導和尊重，更符合新農(nóng)村建設(shè)“調(diào)動農(nóng)民的積極性，核心是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利”［1］的基本目標。

另外，政府對農(nóng)村事務(wù)予以行政指導，也是依“法”行政的體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十六條規(guī)定：“國家引導和支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織結(jié)合本地實際按照市場需求，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)”；《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項……”06年中央“一號文件”也明確“推進新農(nóng)村建設(shè)是一項長期而繁重的歷史任務(wù)……必須堅持科學規(guī)劃，實行因地制宜、分類指導，有計劃有步驟有重點地逐步推進……”。

在新農(nóng)村建設(shè)的路上解決農(nóng)村貧困問題，政府如何做好行政指導呢？一是引導農(nóng)村科學做好整體發(fā)展規(guī)劃。政府應(yīng)當按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，遵循農(nóng)村扶貧與農(nóng)村長遠發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合的理念，從農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)的角度，引導農(nóng)民搞好整體規(guī)劃，在規(guī)劃中，“必須要統(tǒng)籌安排，兼顧左右，體現(xiàn)全面發(fā)展，而在實施過程中，又要因地制宜、突出重點、優(yōu)先扶持發(fā)展”。［3］二是政府應(yīng)當利用其掌握市場信息的優(yōu)勢，為農(nóng)民做好服務(wù)。政府可以通過行政指導為農(nóng)民提供農(nóng)產(chǎn)品供求、農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險預(yù)測、農(nóng)業(yè)氣象水文災(zāi)害預(yù)報、農(nóng)業(yè)種植技術(shù)等信息,提高農(nóng)民把握市場供求和抵御市場風險的能力。三是政府應(yīng)當鼓勵農(nóng)民走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路，引導農(nóng)民樹立農(nóng)業(yè)新理念。發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)民脫貧、農(nóng)業(yè)增收的必由之路。中央關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)文件中明確“發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。要著力培育一批競爭力、帶動力強的龍頭企業(yè)和企業(yè)集群示范基地……積極引導和支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟組織……”［1］農(nóng)村基層政府應(yīng)結(jié)合本地實際，制定出有的放矢、切實可行的指導性發(fā)展計劃，為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營指明方向。

二、扶貧主體之二：非政府組織的扶貧參與

經(jīng)濟學家茅于軾曾說，扶貧需要社會的合力。06年中央一號文件指出，“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是全社會的事業(yè)，需要動員各方面力量廣泛參與”。民政部官員也表示，民間組織積極參與扶貧，為扶貧帶來不絕的動力，必將成為扶貧項目中的主體。

1.非政府組織的扶貧優(yōu)勢

我國政府主導的扶貧事業(yè)取得了巨大成就，但不足之處很明顯。實踐中，許多地方政府在扶貧事業(yè)中喜歡搞亮點，面子工程，忽視當?shù)孛癖姷幕拘枰?；扶貧發(fā)展項目的計劃通常是由當?shù)卣贫ǖ?，作為扶貧對象的農(nóng)民卻被排除在決策過程之外，這就使得扶貧開發(fā)缺少群眾基礎(chǔ)；另外，扶貧資金、物品由于各種原因難以直接送到貧困者手中，也使得群眾對扶貧工作不滿。

非政府組織參與扶貧活動可以彌補這些不足。首先，它的適應(yīng)性較強，能夠針對當?shù)馗鞣N既定的經(jīng)濟、習俗條件，采取各種相應(yīng)的措施，促進扶貧工作的深化；其次，它“能夠近距離平等地接觸基層群眾，將貧困農(nóng)戶有效組織起來，培養(yǎng)自立和互助的精神，促進農(nóng)戶參與消除貧困活動的全過程”；［4］再次，非政府組織對扶貧村的綜合發(fā)展項目，一般規(guī)模較小，且更為本地化，更能專注于貧窮農(nóng)戶；最后，非政府組織在消除貧困的事業(yè)中，利用其在社會上的影響力，能有效地喚起一般公眾對農(nóng)村貧困問題的關(guān)注，充分利用各種扶貧資源。

2.非政府組織的扶貧領(lǐng)域

（1）非政府組織類型。《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出“要鼓勵、引導和支持農(nóng)村發(fā)展各種新型的社會化服務(wù)組織。推動農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會發(fā)展，引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)產(chǎn)品加工、出口企業(yè)加強行業(yè)自律，搞好信息服務(wù)，維護成員權(quán)益。鼓勵發(fā)展農(nóng)村法律、財務(wù)等中介組織，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營和維護合法權(quán)益提供有效服務(wù)”。根據(jù)此文件精神，筆者認為要培育兩類農(nóng)村新型社會化服務(wù)的非政府組織。一類主要是以地域（自然村或者行政村或者它們之間的聯(lián)合體）為單位的服務(wù)農(nóng)民自身的非政府組織，簡稱村域組織（VillageOrganization）；另一類是專業(yè)從事農(nóng)村各種服務(wù)、協(xié)助農(nóng)村發(fā)展的公益性、專業(yè)性非政府組織，簡稱農(nóng)業(yè)非政府組織（AgricultureNon-GovernmentalOrganization）［5］。對于前者，要積極鼓勵其發(fā)展，利用其植根于民間的優(yōu)勢，整合當?shù)刭Y源，參與扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)。而對于后者，要予以培育，發(fā)揮其反映弱勢群體利益訴求、幫助困難群體消除貧困等方面的作用，發(fā)揮其在資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素上的優(yōu)化配置功能，幫助和維護貧困農(nóng)民利益、促進新農(nóng)村建設(shè)。

（2）非政府組織功能。非政府組織要發(fā)揮智力的優(yōu)勢、發(fā)揮募集社會資金方面的優(yōu)勢，積極面向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民開展扶貧濟困、救災(zāi)防害、安老撫幼、扶弱助孤、貧困助學等活動。在小額貸款方面已作出突出貢獻的非政府組織，要繼續(xù)完善以前的做法，并拓展向農(nóng)民分發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸，使農(nóng)民有資金購買種子、肥料、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料或者向農(nóng)民發(fā)放信貸使他們?nèi)ラ_辟獲得非農(nóng)收入的機會。主要從事技術(shù)、學術(shù)扶貧的非政府組織，要積極動員、組織專家學者，深入貧困村開展調(diào)查研究，為農(nóng)民脫貧致富建言獻策，為新農(nóng)村建設(shè)提供智力支持。另外，在衛(wèi)生保健領(lǐng)域、教育領(lǐng)域等其他公共服務(wù)領(lǐng)域，非政府組織也應(yīng)以填空補缺的身份及時出現(xiàn)。

總之，在中國，隨著扶貧開發(fā)力度的加大以及新農(nóng)村建設(shè)的深入，非政府組織既可以在幫助農(nóng)村脫貧方面發(fā)揮作用，也將在未開啟的農(nóng)村市場中大有作為。

三、扶貧主體之三：扶貧村的自身建設(shè)

“人民是創(chuàng)造歷史的主人”。貧困村的農(nóng)民不但是扶貧的對象，也應(yīng)當是扶貧的主體，成為解救自身的主人。如何做好扶貧村的自身建設(shè)工作呢？李源潮指出“在扶貧開發(fā)中，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，首先要選好帶頭人。第二要培訓新農(nóng)民，讓農(nóng)民有新的創(chuàng)業(yè)素質(zhì)、新的勞動素質(zhì)”。

1.要選好帶頭人

選好帶頭人，第一步要選好村干部（主要是村主任）。筆者認為，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的形勢下，村干部的選任應(yīng)以“海選”+“提名”式競選為主。即“海選”產(chǎn)生一名、村里致富能人推選出一名、村委會推薦一名、基層政府推薦一名，然后通過競爭上崗。這既體現(xiàn)基層民主，也杜絕“海選”的隨意性。另外，把大學生輸往農(nóng)村基層組織，即培養(yǎng)“大學生村官”，也應(yīng)積極推行。第二要處理好村干部（主要指村支書與村主任）之間的關(guān)系。根據(jù)《村民委員會組織法》第三條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織發(fā)揮領(lǐng)導核心作用”?，F(xiàn)實中，村支書是上級黨組織直接任命，而村主任由選舉產(chǎn)生，除少數(shù)情況下村支書、村主任由一人兼任外，一般都是兩人各負其責。兩者關(guān)系好壞自然關(guān)乎農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，村干部之間應(yīng)以和諧為重，村集體利益至上，同心協(xié)力幫助農(nóng)民脫貧致富，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。第三要保障村干部的利益。扶貧開發(fā)工作，要求村干部把精力從收稅、罰款等管理工作上轉(zhuǎn)移到帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富、盡心盡力為農(nóng)民服務(wù)上來；新農(nóng)村的建設(shè)目標促使村干部要以提供公共服務(wù)為工作重心。新的形勢對村干部要求提高了，對村干部利益的保障機制也應(yīng)健全。建議村干部的工資參照公務(wù)員工資支付形式，將其納入縣市區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)管統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)，并逐步推行養(yǎng)老保險和工齡補償制度，解決村干部的后顧之憂。同時，還要建立村干部激勵機制和進退機制等［6］。

2．培育新型農(nóng)民

扶貧開發(fā)涉及農(nóng)村千家萬戶，關(guān)系到農(nóng)民方方面面的利益，而農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題的核心，也是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。因此，扶貧工作的每一步，每一個環(huán)節(jié)都要站在新農(nóng)村建設(shè)的高度充分尊重農(nóng)民的意愿；否則，扶貧開發(fā)工作無法良性進展。只有得到貧困戶的理解和支持，扶貧工作才能順利推進，新農(nóng)村建設(shè)才會有堅實的群眾基礎(chǔ)。為此，一要實現(xiàn)貧困農(nóng)民從生活脫貧到心理脫貧的轉(zhuǎn)變。讓一個人生活富裕起來不難，而讓他從精神上也富裕起來卻不易。現(xiàn)實中部分農(nóng)民等、靠、要的思想觀念依然存在；不思進取，沉迷于吃喝嫖賭的事情也時有發(fā)生。因此，扶貧投入不能僅僅停留在物質(zhì)和資金上，更要關(guān)注“扶志”，對其“輸血”的同時更要注重“造血”。要通過教育、技術(shù)、信息等智力扶持，培養(yǎng)農(nóng)民自身的“造血功能”，要對貧困戶進行心理上的輔導和觀念上的引導。逐步實現(xiàn)生活富裕到觀念富裕及生活脫貧到心理脫貧。二要實現(xiàn)由貧困戶向新型農(nóng)民的轉(zhuǎn)化。與新農(nóng)村建設(shè)提倡新型農(nóng)民相比較，現(xiàn)在貧困村農(nóng)民的文化知識比較匱乏、道德素質(zhì)不高、固守傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的心態(tài)較重。落后地區(qū)的農(nóng)民應(yīng)當利用扶貧開發(fā)工作人、財、物注入的契機，抓住社會主義新農(nóng)村建設(shè)的歷史機遇，逐漸實現(xiàn)“脫貧——富裕——新型農(nóng)民”的轉(zhuǎn)化。為此，貧困村民應(yīng)當利用科技下鄉(xiāng)、短期培訓等機會，向?qū)＜覍W者請教、學習，定期參加農(nóng)村勞動力培訓，掌握致富的新技能。在國家大力鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和大力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的大環(huán)境下，貧困戶應(yīng)當主動參與市場，在市場中開闊眼界、改變舊的生產(chǎn)方式，歷練本領(lǐng)，成就經(jīng)營能手。貧困村民應(yīng)該充分享受國家農(nóng)村九年制義務(wù)教育普及和鞏固的成果，尤其是要享受對農(nóng)村貧困家庭學生的“兩免一補”政策，改變讀書無用的觀念，擔負起子女受教育的義務(wù)，保證下一代不失學不輟學，讓他們從小就接受教育，遠離無知，保證使下一代成長為有文化的新型農(nóng)民。

四、結(jié)束語

全國人大常委會副委員長成思危在“貧困地區(qū)建設(shè)和諧新農(nóng)村”理論研討會上指出：“十一五”期間我國的扶貧開發(fā)工作將圍繞繼續(xù)減少農(nóng)村貧困人口和逐步縮小發(fā)展差距兩個目標，分區(qū)研究，整村推進，因戶制宜，逐級建立責任制，基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，并逐步增加他們的收入，按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，基本完成14．8萬個貧困村的整村推進扶貧規(guī)劃”。我們有理由相信，有政府的堅定支持、非政府組織的廣泛參與和貧困農(nóng)民的自我覺醒，落后地區(qū)的農(nóng)村一定能盡快脫貧致富，社會主義新農(nóng)村也一定指日可待！

［參考文獻］

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