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[摘要]受我國現(xiàn)實國情約束，國有企業(yè)在組織結(jié)構(gòu)、管理模式和日常經(jīng)營等方面存在一些自身的特點，導致在內(nèi)部控制的實施過程中，較為普遍地產(chǎn)生了諸多有別于一般企業(yè)的特殊問題。本文在深入分析了所有者缺位導致的常見問題的基礎(chǔ)上，從法人治理結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系、人員管理和內(nèi)部監(jiān)督等方面提出了建立健全國有企業(yè)內(nèi)部控制的相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè)；內(nèi)部控制；問題；建議

內(nèi)部控制是現(xiàn)代企業(yè)管理的一項重要手段，是企業(yè)防范風險、實現(xiàn)經(jīng)營目標的重要舉措，在企業(yè)發(fā)展中具有十分重要的作用。近幾年。美國的安然、世通事件以及國內(nèi)的中航油、三九集團等事件的發(fā)生，都暴露出當前企業(yè)內(nèi)部控制仍存在著重大缺陷，其所造成的后果給國內(nèi)外政府和企業(yè)帶來了巨大的震動。此后，許多國家開始通過立法強化企業(yè)內(nèi)部控制，加強對企業(yè)的監(jiān)管。我國企業(yè)界以及有關(guān)政府部門也日益重視企業(yè)內(nèi)部控制標準的建設(shè)和貫徹、實施。在我國，國有企業(yè)仍居于主導地位。由于國有企業(yè)在管理模式、組織體系等方面存在一些自身的特點。因此在內(nèi)部控制的實踐中也出現(xiàn)了許多不同于一般企業(yè)的特殊問題。本文在研究分析此類問題的基礎(chǔ)上，提出建立健全國有企業(yè)內(nèi)部控制的相關(guān)建議。

一、國有企業(yè)內(nèi)部控制的特殊問題

(一)所有者缺位導致監(jiān)管不力

國有企業(yè)是由政府代表全體人民履行所有者職責的企業(yè)。由于我國國有企業(yè)規(guī)模龐大、數(shù)量眾多，加上政府本身的身份和能力限制，政府很難像普通的股東一樣來管理和監(jiān)督國有企業(yè)，大多是通過授權(quán)經(jīng)營的方式，把部分股東權(quán)力交給企業(yè)經(jīng)理人員。這就造成企業(yè)管理者的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)膨脹。所有者權(quán)利得不到體現(xiàn)，形成企業(yè)內(nèi)部人控制和監(jiān)管不力的局面。

從企業(yè)一方來說，由于所有者是政府，因而經(jīng)理人員往往對責、權(quán)、利認識不夠，忽視經(jīng)營風險，在企業(yè)決策時好大喜功。不夠慎重，對經(jīng)營失敗的后果寄希望于政府資源的支持。最終造成企業(yè)風險頻發(fā)和難以管控的局面。

(二)治理結(jié)構(gòu)復雜。職責不清

國有及國有控股企業(yè)有著復雜的治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)部控制體系如何與這種復雜的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)結(jié)合才能有效，決策層、管理層和監(jiān)督者的角色與責任如何界定，都是內(nèi)控體系建設(shè)和運行的關(guān)鍵問題所在。

在規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)中，應(yīng)由股東大會選舉董事會和監(jiān)事會。再由董事會選聘經(jīng)理層來管理企業(yè)日常經(jīng)營事務(wù)，經(jīng)理層對董事會負責，監(jiān)事會對董事、經(jīng)理層進行監(jiān)督，董事會和監(jiān)事會向股東大會負責。在國有企業(yè)中，由于董事長是公司的“一把手”。部分公司的董事長同時兼任總經(jīng)理，董事會成員與管理層班子高度重疊，董事會表決往往成為象征性的程序，董事會對經(jīng)理層行為的監(jiān)督作用嚴重弱化，使得經(jīng)理層的權(quán)力失去了有效的制衡、監(jiān)督，造成嚴重的內(nèi)部人控制。同樣地，由于董事會權(quán)力過大，雖然名義上董事會和監(jiān)事會都由股東大會選舉產(chǎn)生，兩者地位平等，但在實際運作過程中。監(jiān)事會的地位低于董事會，造成監(jiān)事會往往被董事會和經(jīng)理層控制。其工作處于被動狀態(tài)，獨立性無法保證。職能不能正常發(fā)揮，難以對董事會和經(jīng)理層進行有效的監(jiān)督。這些現(xiàn)象體現(xiàn)出我國國有及國有控股企業(yè)治理結(jié)構(gòu)普遍不完善，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間的制衡機制還有待健全。

(三)管理方式落后，人員素質(zhì)較低

與規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)管理方式相比，很多國有企業(yè)在管理上還是按習慣辦事，以“人治”為主。主觀決策在企業(yè)經(jīng)營管理中還占有不小的席位。企業(yè)領(lǐng)導的家長制作風仍然存在，并且不受規(guī)章約束，組織中還存在小派系?？茖W的流程化管理沒有受到應(yīng)有的重視。企業(yè)中流程體系不規(guī)范、不完善，管理體系也不健全。缺乏專門的風險管理機構(gòu)和人員，體制漏洞很多。管理流程難以滿足企業(yè)發(fā)展的需要。

管理人員的道德操守、職業(yè)水準、管理哲學與管理風格對于企業(yè)內(nèi)部控制的效率和效果有著十分深遠的影響。當前。由于經(jīng)理人市場還沒有形成，大部分企業(yè)領(lǐng)導還是沿用政府官員的選拔、任用、考核方式，在能力上不一定能勝任企業(yè)管理工作，同時，還存在著只注重任期內(nèi)經(jīng)營業(yè)績的短期行為。在道德操守方面。國企的部分領(lǐng)導人由于資本市場業(yè)績與監(jiān)管機構(gòu)的考核壓力，具有收入調(diào)整及財務(wù)報表粉飾的沖動；部分領(lǐng)導人為了追求快速發(fā)展和高效益，忽視經(jīng)營風險，并向國家轉(zhuǎn)嫁損失；部分領(lǐng)導人為了維護個人權(quán)威而抵制內(nèi)控制度建設(shè)，或者根本不遵循內(nèi)控制度等。

員工素質(zhì)也是企業(yè)重要的內(nèi)部控制環(huán)境因素。由于歷史原因和當前人事制度的缺陷，國有企業(yè)存在“家族式”管理和任人唯親的現(xiàn)象，導致員工整體素質(zhì)不高，尤其缺乏具有內(nèi)控方面業(yè)務(wù)知識和職業(yè)水平的專門人才，不利于內(nèi)控制度的建設(shè)和發(fā)展。同時，人情關(guān)系也擾亂了正常的決策程序。造成制度失效等后果。

(四)內(nèi)控制度流于形式，執(zhí)行力度差

內(nèi)部控制重在執(zhí)行。當前，大多數(shù)國有企業(yè)都會按照政府的監(jiān)管要求和本單位的具體情況制定一系列相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，設(shè)立相應(yīng)的職能部門，甚至嚴格地逐級、逐層地制定控制環(huán)節(jié)和控制點，將內(nèi)部控制從文字上和形式上做到位了。但由于內(nèi)控體系的建設(shè)和運行會帶來部門、人員和職能等的變革，觸動部分人的利益。導致內(nèi)控制度在設(shè)計和執(zhí)行中受到了較大抵觸。同時，由于管理層對內(nèi)控制度的認識水平不一、重視程度不同，加上治理結(jié)構(gòu)不完善導致內(nèi)控監(jiān)督不到位等問題的存在，使得許多決策和經(jīng)營過程并未完全按照制度行事，造成有章不循、有制度不依、處罰不嚴、內(nèi)控弱化的局面，內(nèi)控制度流于形式。難以落到實處。

(五)外部監(jiān)督乏力

雖然我國已形成了包括政府監(jiān)督和社會監(jiān)督在內(nèi)的企業(yè)外部監(jiān)督體系，但監(jiān)督效果卻不盡人意。其主要原因一是各種監(jiān)督的功能交叉、標準不一，加之分散管理、缺乏溝通，未能形成有效的合力；二是有的監(jiān)督?jīng)]有按照設(shè)定的目標進行，監(jiān)督弱化問題嚴重，對內(nèi)部控制問題更是不報告、不追究；三是會計師事務(wù)所不規(guī)范的執(zhí)業(yè)環(huán)境和不正當?shù)臉I(yè)務(wù)競爭，使得中介機構(gòu)的監(jiān)督作用并沒有發(fā)揮出來。

二、強化國有企業(yè)內(nèi)部控制的若干建議

針對以上國有企業(yè)內(nèi)部控制的特殊問題，在國有企業(yè)內(nèi)部控制標準建設(shè)以及貫徹實施方面。筆者認為，以下幾方面值得考慮。

(一)規(guī)范和完善法人治理結(jié)構(gòu)

規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)為內(nèi)部控制體系的構(gòu)建提供了基本的組織框架。在國有企業(yè)內(nèi)部完善法人治理結(jié)構(gòu)必須做到職責清晰、相互制衡，要明確股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的職責，使決策系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)各司其職、各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡。

1、要加強股東對企業(yè)運營的監(jiān)督作用，避免“內(nèi)部人控制”。2、要保持董事會的獨立性，強化董事會職能。在組織機構(gòu)設(shè)置和人員配備方面。要做到董事會成員與經(jīng)理層班子分開，董事長與總經(jīng)理分設(shè)，避免人員重疊和監(jiān)督弱化現(xiàn)象。3、要加強監(jiān)事會建設(shè)，完善企業(yè)內(nèi)部的管理監(jiān)督機制。國有企業(yè)可以調(diào)整監(jiān)事會人員的構(gòu)成，由所有者代表、政府專門機構(gòu)、社會中介組織和職工個人代表組成監(jiān)事會，監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營管理班子的經(jīng)營業(yè)績和管理水平，監(jiān)督其執(zhí)行國家經(jīng)營目標、維護國家權(quán)益的情況，檢查和了解企業(yè)財務(wù)報告、盈利水平、經(jīng)營方針和重大經(jīng)營決策的情況等。

(二)理順企業(yè)內(nèi)部組織的關(guān)系

針對國有企業(yè)在組織結(jié)構(gòu)上存在的特殊問題，需要健全國企的管理體制。合理設(shè)置管理層次，企業(yè)結(jié)構(gòu)一般應(yīng)控制在三層以內(nèi)。以加強管理力度和提高工作效率。集團層次應(yīng)建立完善的信息披露、關(guān)聯(lián)交易預(yù)警、對外擔保、重大投資決策等制度，并通過外派高管及產(chǎn)權(quán)代表、內(nèi)控審計、業(yè)績考核、制度化流程、信息匯報與管理等方式加強對下屬企業(yè)的管控。在內(nèi)控體系建設(shè)上，應(yīng)強調(diào)標準化和集中化管理。加強集團層次的主導作用。建立由集團自上而下的企業(yè)內(nèi)控政策與程序，形成集團統(tǒng)一的內(nèi)控標準和內(nèi)控手冊，下屬分支機構(gòu)執(zhí)行。同時，要明確集團層次及下屬單位在內(nèi)部控制中的職責定位，界定內(nèi)控綜合部門與專業(yè)部門之間的職責劃分。

(三)提升員工素質(zhì)。強化管理水平

在人力資源管理方面，要改變行政任命、“任人唯親”的干部任免方式，摒棄官僚作風，建立一整套國有企業(yè)干部任命和權(quán)力牽制機制，避免最高領(lǐng)導的獨斷專行。在企業(yè)內(nèi)部，要根據(jù)充分競爭、優(yōu)勝劣汰的原則，形成任人唯賢的用人機制。為企業(yè)的發(fā)展和壯大配置合格的人才。同時。要注重提高員工素質(zhì)，加強對企業(yè)員工特別是會計人員的繼續(xù)教育，以提高其工作能力，減少技術(shù)錯誤。另外，要對會計人員進行職業(yè)道德教育培訓，增強會計人員自我約束能力，為企業(yè)內(nèi)部控制打下良好基礎(chǔ)。

(四)加強監(jiān)督，確保內(nèi)部控制制度有效執(zhí)行

對內(nèi)部控制執(zhí)行情況的監(jiān)督，可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個層次。內(nèi)部監(jiān)督可以借助內(nèi)部審計來完成。針對國有企業(yè)中內(nèi)部審計職能受限的情況，應(yīng)調(diào)整審計部門的設(shè)置，使企業(yè)審計部的地位高于其他職能部門，在業(yè)務(wù)上直接對審計委員會負責并向其報告工作，這種組織形式有利于內(nèi)部審計作用的充分發(fā)揮。同時，還要轉(zhuǎn)變內(nèi)審職能，拓寬內(nèi)審領(lǐng)域，規(guī)范審計行為，使內(nèi)審從傳統(tǒng)的查錯防弊型轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的評價、服務(wù)和監(jiān)控型；要努力改進內(nèi)審方式，由原來的事后審計為主轉(zhuǎn)向以事中審計和事前審計為主，以切實加強對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和管理的全過程、全方位的監(jiān)督和評價，并要從單位實際出發(fā)。突出決策審計、經(jīng)濟效益審計、內(nèi)部控制制度審計和經(jīng)濟責任審計等。

外部監(jiān)督可以聘請會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)來完成。目前，在美國上市的公眾公司，根據(jù)《薩班斯——奧克斯雷法案》的要求，需要向投資者公開披露本公司對內(nèi)部控制的評價，并且需要聘請會計師事務(wù)所對公司內(nèi)部控制情況進行審計并出具審計報告。目前，我國也應(yīng)進行類似的立法，要求國內(nèi)企業(yè)評價自身的內(nèi)部控制情況，并經(jīng)會計師事務(wù)所進行審計。強化企業(yè)內(nèi)部控制的外部監(jiān)督