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1道路運(yùn)輸管理部門定性不科學(xué)

各級(jí)道路運(yùn)輸管理部門作為事業(yè)單位的定性在全國具有普遍性，但從理論上說這種性質(zhì)定位是不科學(xué)的。

1.1事業(yè)單位的概念和特點(diǎn)

事業(yè)單位是接受國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由國庫支出、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織。一般具備以下特征:①向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù);②向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)的過程中必須具備一定的專業(yè)技術(shù)力量或必要設(shè)備;③向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)時(shí)由政府支付成本。

1.2行政組織的概念和特征

“行政組織是國家為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而建立的組織，它承擔(dān)對(duì)社會(huì)實(shí)施公共管理的職責(zé)，即通常人們所說的政府組織，包括一級(jí)政府及其所屬的政府機(jī)構(gòu)”。行政組織具有以下特性:從行政法的角度看，行政組織的特征主要表現(xiàn)在:①行使國家行政職權(quán)，管理國家行政事務(wù)。②在組織體系上實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)從屬制。③在決策體制上一般實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。④行使職能通常是主動(dòng)的、經(jīng)常的和不間斷的。⑤最經(jīng)常、最直接、最廣泛地與組織、個(gè)人打女道。從行政管理的角度看，行政組織具有:①完整性。行政組織完整性由國家權(quán)力的不可分割性決定。②政治性。行政組織是國家的重要組成部分，是執(zhí)行國家公務(wù)的組織，因而必然具有政泥性。③法制性。行政組織的設(shè)置、人員編制、職能的確定、權(quán)利劃分都必須符合憲法和相關(guān)法律規(guī)定。④權(quán)威性。行政組織代表國家行使行政權(quán)，它的一切合法規(guī)定、命令每個(gè)公民都必須遭守。⑤執(zhí)法性。行政的最大特點(diǎn)是執(zhí)法性。行政組織作為國家為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的公共管理而建立的組織，是國家的執(zhí)法組織。⑥社會(huì)性。在現(xiàn)代社會(huì)國家設(shè)置行政組織干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)、科技、文教、衛(wèi)生、交通、郵電、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共事務(wù)，這是其社會(huì)性的表現(xiàn)。⑦服務(wù)性。這是行政組織的根本屬性，行政組織產(chǎn)生于社會(huì)，高于社會(huì)，又要服務(wù)于社會(huì)。

1.3道路運(yùn)輸行政管理部門性質(zhì)分析

①道路運(yùn)輸行政管理部門不向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)。盡管道路運(yùn)輸行政管理部門有為客戶服務(wù)的義務(wù)，但這種服務(wù)的目的是為了維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序，與非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)是有本質(zhì)區(qū)別的。②道路運(yùn)輸行政管理機(jī)關(guān)沒有為提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)所需要的專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備。盡管道路運(yùn)輸行政管理部門也擁有一些專業(yè)技術(shù)人員和一定的檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備，但這是為管理道路運(yùn)輸市場服務(wù)的，而不是為提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的。道路運(yùn)輸行政管理機(jī)關(guān)開展管理活動(dòng)的工具是國家政策、法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件。③既然道路運(yùn)輸行政管理機(jī)關(guān)不向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)，也就不存在政府支付成本的問題。但這里的成本與政府支付國家工作人員的工資以及日常的行政管理經(jīng)費(fèi)開支是截然不同的兩個(gè)概念。概括出道路運(yùn)輸行政管理部門具有以下特性:①道路運(yùn)輸管理部門是依法設(shè)立的國家專門管理機(jī)構(gòu)。②道路運(yùn)輸管理部門行使國家行政職權(quán)。③道路運(yùn)輸行政管理部門實(shí)施的道路運(yùn)輸行政管理活動(dòng)是經(jīng)常的、主動(dòng)的、不間斷的，道路運(yùn)輸行政管理部門要主動(dòng)并隨時(shí)對(duì)道路運(yùn)輸市場進(jìn)行監(jiān)控，積極主動(dòng)而不是消極被動(dòng)地打擊非法經(jīng)營，維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序和道路運(yùn)輸參與者的合法權(quán)益。④道路運(yùn)輸行政管理部門有上下級(jí)機(jī)構(gòu)、有完整的組織體和系統(tǒng)的運(yùn)作程序。⑤道路運(yùn)輸行政部門的管理活動(dòng)具有政治性，代表統(tǒng)治階級(jí)的利益-維護(hù)廣大人民參與道路運(yùn)輸?shù)暮戏?quán)益，打擊非法經(jīng)營。⑥道路運(yùn)輸行政管理部門運(yùn)用國家的法律、法規(guī)對(duì)道路運(yùn)輸市場進(jìn)行管理，特別是對(duì)道路運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理具有唯一性和國家權(quán)威性，所以，其依法實(shí)施的正確管理活動(dòng)具有強(qiáng)制性。⑦道路運(yùn)輸行政管理部門的管理活動(dòng)幾乎涉及社會(huì)中的每個(gè)成員，最廣泛、最經(jīng)常、最直接地與組織和個(gè)人打交道。

2道路運(yùn)輸管理部門不科學(xué)的定性帶來的問題

2.1各級(jí)道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)人員超編、機(jī)構(gòu)膨脹。

2.2經(jīng)費(fèi)開支制度導(dǎo)致績效評(píng)估編額

2.2.1人員和辦公經(jīng)費(fèi)的來源渠道導(dǎo)致交通行政主管部門和道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)重罰款輕管理。交通行政主管部門和道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)人員工資福利和辦公經(jīng)費(fèi)全部來自自身收取的交通規(guī)費(fèi)，省交通廳則根據(jù)各市上繳規(guī)費(fèi)的比例返還辦公經(jīng)費(fèi)。這一方面極大地調(diào)動(dòng)了各地征費(fèi)的積極性，同時(shí)也從體制上促進(jìn)了重罰款輕管理思想的形成，具體表現(xiàn)在:①各地由于機(jī)構(gòu)膨脹，人員增多，人員經(jīng)費(fèi)開支壓力增大。②道路運(yùn)輸市場管理的考核定性指標(biāo)多，定量指標(biāo)少，沒有責(zé)任追究機(jī)制，而且一般由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行考核，在現(xiàn)有的用人體制下，考核方與被考核方博弈的結(jié)果是皆大歡喜，馬虎了事。基于以上兩個(gè)因素，各級(jí)交通主管部門重罰款、輕管理的思想在所難免。

2.2.2重罰款輕管理的思想導(dǎo)致人員激勵(lì)貨幣化。道路運(yùn)輸行政管理部的主要職責(zé)是道路運(yùn)輸市場管理，因此，道路運(yùn)輸市場管理的好壞應(yīng)當(dāng)是道路運(yùn)輸行政管理績效評(píng)估的主要參考依據(jù)，交通規(guī)費(fèi)征收只是其中一個(gè)方面的內(nèi)容。但在目前的這種體制下，道路運(yùn)輸行政管理的職能基本異化成規(guī)費(fèi)征收，權(quán)力與利益掛鉤，而不是與責(zé)任相連。各級(jí)交通行政主管部門為了提高規(guī)費(fèi)征收數(shù)額，采取各種各樣的超任務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法促進(jìn)規(guī)費(fèi)征收，如前文所說的某縣采取目標(biāo)責(zé)任制的辦法進(jìn)行考核。

2.2.3人員激勵(lì)的貨幣化造成市場的失控，公路“三亂”久治不愈。人員激勵(lì)的貨幣化對(duì)掌握公共權(quán)利的公共管理人來說，具有更大的破壞性。因?yàn)榈缆愤\(yùn)輸行政管理人員具有“經(jīng)濟(jì)人”的基本屬性，即使沒有激勵(lì)措施，在沒有嚴(yán)格的制度約束下，他們也會(huì)尋求自身利益的最大化。這種人員貨幣化的激勵(lì)機(jī)制，使得這些“經(jīng)濟(jì)人”堂而皇之地去謀求自身的利益，表現(xiàn)在工作中就是以罰款代替市場管理，根本沒有人去進(jìn)行市場調(diào)研和運(yùn)力調(diào)控，想盡一切辦法避開“三亂”。

3改革對(duì)策

3.1機(jī)構(gòu)性質(zhì)和建制

各級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)是專業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)納入行政序列管理，獨(dú)立對(duì)外實(shí)施行政管理職權(quán)。省級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)以副廳級(jí)建制為宜，市級(jí)以副處級(jí)為宜，而縣級(jí)以副科級(jí)建制為宜。

3.2人員和經(jīng)費(fèi)管理

領(lǐng)導(dǎo)成員管理。省級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的黨政一把手應(yīng)由省交通廳和省委組織部門共同管理，其它成員應(yīng)根據(jù)管理權(quán)限分別由省交通廳黨組和省人事廳管理:市、縣一級(jí)依此類推。

3.3績效考核

針對(duì)不同的崗位制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。行政服務(wù)崗位要制定規(guī)范的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，執(zhí)法崗位要對(duì)執(zhí)法程序和執(zhí)法行為準(zhǔn)則進(jìn)行考核。對(duì)執(zhí)法部門業(yè)績的考核，在制定切實(shí)可行的市場管理標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)行。