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農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革對于新農(nóng)村建設(shè)的重要性

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定農(nóng)民的承包地，對于農(nóng)民而言具備生產(chǎn)資料、家庭財(cái)產(chǎn)、生活保障三重功能[2]。但在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，倘若仍利用不平等、不合理和行政命令的方法侵占農(nóng)民的土地，可能在近期是省事（無需平等協(xié)商）、省錢（低價(jià)補(bǔ)償）、便捷（只需一紙命令）的，但從長遠(yuǎn)看則是后患無窮，即對農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展不利，對于國家和城市發(fā)展也不利。因?yàn)檫@與經(jīng)濟(jì)規(guī)律不相符，侵占農(nóng)地就剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)生活來源，若安置又不合理，就使得農(nóng)民的利益得不到保障，農(nóng)村的和諧穩(wěn)定喪失了根基。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，能夠依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，能夠有效解決農(nóng)村集體土地的權(quán)屬糾紛，在一定程度上化解農(nóng)村社會矛盾，強(qiáng)化農(nóng)民乃至全社會的土地物權(quán)意識，也有助于在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過程中的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)。2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于保護(hù)和節(jié)約耕地、提高土地利用水平農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是由發(fā)包人和承包人之間簽訂承包合同取得的，本質(zhì)上是一種聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而必須經(jīng)過發(fā)包人同意。換言之，發(fā)包人和承包人的權(quán)利關(guān)系事實(shí)上是不對等的，承包人處于明顯弱勢，農(nóng)民的土地權(quán)益易受到侵犯[3](P88)。對于農(nóng)民來說，雖然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但并不擁有全部所有權(quán)，僅僅作為集體中的一份子擁有土地所有權(quán)，這使得農(nóng)戶維護(hù)土地權(quán)益的時(shí)候很難像維護(hù)其他完全擁有所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益那樣理直氣壯，甚至還有部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)地所有權(quán)屬于國家，承包土地是一種租借關(guān)系。基于這種考慮，農(nóng)民在土地的利用上，就沒有像保護(hù)私有物品那樣去保護(hù)農(nóng)用耕地的積極性，因而也容易導(dǎo)致耕地的浪費(fèi)，降低耕地的利用率。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，對農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、頒證，這能進(jìn)一步查清宗地①的權(quán)屬、面積、用途、位置，摸清土地利用情況，夯實(shí)農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在這個(gè)前提下，才能夠更好地促進(jìn)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地。3.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場、縮小城鄉(xiāng)差距新農(nóng)村建設(shè)的提出是對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)一步落實(shí)[4]，這要求建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會管理體制，城鄉(xiāng)資源由市場自由支配，從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源市場，讓城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟(jì)主體自由地聯(lián)合起來，城鄉(xiāng)土地要素暢通無阻地流動起來。倘若城鄉(xiāng)資源不能實(shí)現(xiàn)合理流動和有效配置，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展就難以實(shí)現(xiàn)，新農(nóng)村建設(shè)也步履維艱。因此，建立適合我國國情的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場日益緊迫。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，依法確認(rèn)與保障農(nóng)民的土地物權(quán)，深化改革，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，就能夠?yàn)榻ㄔO(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場提供前提和保障，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供動力和源泉。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度制約新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)

1.集體作為農(nóng)地所有權(quán)主體被“虛置”我國現(xiàn)行的法律對于農(nóng)地所有權(quán)的主體有不同的提法。《憲法》規(guī)定為“集體”，《土地管理法》規(guī)定為“農(nóng)民集體”，《農(nóng)村土地承包法》則進(jìn)一步細(xì)化為“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民小組”。既然通過法律的形式將農(nóng)地所有權(quán)的主體確定，那么應(yīng)該說權(quán)屬是清晰的，但在現(xiàn)實(shí)中都存在所有權(quán)主體“虛置”的問題。第一，從法律規(guī)定看，農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體”所有，卻未明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為所有權(quán)主體的構(gòu)成要素及運(yùn)行原則，也未明確產(chǎn)權(quán)代表與執(zhí)行主體的界限和地位，更未解決“農(nóng)民集體”與單個(gè)農(nóng)民的利益關(guān)系?！稗r(nóng)民集體”是一個(gè)抽象的、沒有具體組織形態(tài)和法律人格的、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體，將其作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，農(nóng)村集體土地所有權(quán)被虛置也就成為必然的結(jié)果。第二，從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村土體所有權(quán)的基本權(quán)能被土地使用權(quán)的權(quán)能所替換。這種權(quán)能代替在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位———土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對所有權(quán)的分割程度高②。特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)超法律強(qiáng)制，使本來在法律上已虛置的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)主體。2.現(xiàn)行農(nóng)地制度制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移對于新農(nóng)村建設(shè)而言，重要內(nèi)容之一就是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。然而，現(xiàn)行作為使用權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)卻只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及較少的處置權(quán)，權(quán)能殘缺阻礙了土地流轉(zhuǎn)，降低了土地資源的配置效率，抑制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)。因?yàn)檫@一方面使得部分農(nóng)民由于經(jīng)營的土地?cái)?shù)量有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力遭遇瓶頸；另一方面，農(nóng)地成為一種社區(qū)成員權(quán)和福利，已具備脫離土地事實(shí)的農(nóng)民大多也不肯無償放棄土地，導(dǎo)致耕地短缺與資源浪費(fèi)并存。我國現(xiàn)行的“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營”的土地制度只是從農(nóng)民的生存需要出發(fā)，采用均田制分配農(nóng)地使用權(quán)。農(nóng)民不愿放棄自己的土地使用權(quán)，但光靠種地又難以滿足生產(chǎn)生活的需要，于是農(nóng)民普遍選擇了農(nóng)閑外出務(wù)工的方式往返于城鄉(xiāng)，這種不徹底的轉(zhuǎn)移既不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，也阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。3.農(nóng)地征用制度缺陷導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損和社會不穩(wěn)定黨的十七屆三中全會提出要“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，然而對于公權(quán)介入私權(quán)的正當(dāng)性———公共利益的界定問題，現(xiàn)行法律法規(guī)卻無明確規(guī)定。當(dāng)前，農(nóng)民上訪中涉及土地問題的比例約占40%①，主要涉及征地過程中對農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)廷诤娃r(nóng)民不能直接分享土地開發(fā)收益兩方面。土地征用權(quán)是一項(xiàng)重要的政府公權(quán)力，具有強(qiáng)制性的特征，必須保證公權(quán)公用。然而由于我國征地制度存在缺陷，導(dǎo)致許多地方政府為降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的土地征用成本，從而濫用土地征用權(quán)，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，也不利于土地資源的保護(hù)利用。我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，一旦農(nóng)地以不平等、不等價(jià)和行政命令的方式被征用，土地性質(zhì)就由集體所有轉(zhuǎn)為國有，從長期看，農(nóng)民不能分享土地非農(nóng)化的級差收益，而且失去了祖輩賴以生存的土地和社會保障，倘若沒有在二、三產(chǎn)業(yè)中的工作機(jī)會，那么失地農(nóng)民的日子會更加艱難。這種狀況如果持續(xù)發(fā)展下去，人數(shù)更多，范圍更廣，那么農(nóng)村穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境就要遇到極大的挑戰(zhàn)，新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑

1.明確界定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，培育建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是包含土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利在內(nèi)的一束權(quán)利。正是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界限模糊不清導(dǎo)致土地糾紛不斷發(fā)生，因此，必須通過法律法規(guī)的形式確定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長期限內(nèi)賦予土地承包者，并保留對這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利，這也為解決土地的所有權(quán)主體和農(nóng)民之間的糾紛提供確切的判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過推廣試點(diǎn)地區(qū)的土地確權(quán)頒證經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持依法依規(guī)、便民高效、因地制宜、急需優(yōu)先和全面覆蓋的原則，力爭實(shí)現(xiàn)國家提出的“到2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋”的目標(biāo)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得到清晰界定的基礎(chǔ)上，逐步培育壯大農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場就具有了可能性和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，從過去由行政配置土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^市場確定地租、地價(jià)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、工業(yè)化和城市化推進(jìn)提供土地要素支撐。政府不再從事土地的經(jīng)營活動，而是通過制訂土地規(guī)劃、土地用途管理和監(jiān)督等手段，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，不允許利用行政職權(quán)或假借少數(shù)服從多數(shù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。政府可以支持、引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行不改變土地使用性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。最后，必須逐步打破城鄉(xiāng)土地制度的二元特征，消除城鄉(xiāng)土地價(jià)格的剪刀差，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺，真正實(shí)現(xiàn)集體土地和國有用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。這包括兩個(gè)層面的推進(jìn)：在政策上，應(yīng)盡快結(jié)束因所有制不同而被賦予不同權(quán)利的二元化結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民能夠以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化；在法律上，應(yīng)當(dāng)以明確條款規(guī)定對集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)實(shí)行平等保護(hù)，農(nóng)民集體建設(shè)用地享有同國有建設(shè)用地相同的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。2.完善農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益和增收土地資源的用途不同會導(dǎo)致收益的巨大差異。當(dāng)農(nóng)村集體土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲袝r(shí)，農(nóng)民只能獲得數(shù)額較低的一次性補(bǔ)償，鑒于此，保障農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)就被更多地提及。土地發(fā)展權(quán)是從所有權(quán)中分離出的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，即享有土地用途變更所帶來的額外收益的權(quán)利。強(qiáng)化農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)是土地的社會屬性體現(xiàn)，符合法律的社會價(jià)值原則。由于土地被分為國家所有和集體所有兩種形式，國家完全控制國有土地的發(fā)展權(quán)，并完全享有土地用途變更所帶來的經(jīng)濟(jì)利益。然而，集體土地所有者對于所擁有土地的用途變更權(quán)利則要受到國家的嚴(yán)格控制，從這個(gè)意義上講，集體未能掌握自己所擁有土地的發(fā)展權(quán)。在我國的工業(yè)化和城市化推進(jìn)過程中，土地一旦從農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，價(jià)值就會急劇上升，但農(nóng)民卻不能分享巨大的土地增值收益。這種對集體土地所有權(quán)的“歧視”和“踐踏”嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身利益，因此，必須改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民集體以土地發(fā)展權(quán)，這是保障農(nóng)民權(quán)益、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。3.加快征地制度改革步伐，逐步縮小征地范圍農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地必須經(jīng)由“征用———批租”這一過程才能實(shí)現(xiàn)，這種在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制早已不適應(yīng)。首先，要明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延，并將征地行為限制在這一范圍內(nèi)，減弱政府征地沖動。要將土地征用限定在公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)上，控制土地的征用規(guī)模，避免由于政績工程動機(jī)驅(qū)使而濫征土地導(dǎo)致的土地資源浪費(fèi)①，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)主要參考土地市場的交易價(jià)格，并對土地征收和拆遷做最嚴(yán)格的實(shí)體和程序上的限制，堅(jiān)決防止公權(quán)對私權(quán)的侵犯和低價(jià)掠奪。其次，要賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)與國有土地同等的權(quán)利，允許集體土地入市。作為與國有土地所有權(quán)相并列的一種權(quán)利，農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不應(yīng)當(dāng)是劣等的權(quán)利，而應(yīng)受到法律的平等保護(hù)。通過立法承認(rèn)這兩類土地的同權(quán)，就為非公益性的用地需求提供了制度保證———只要符合規(guī)劃和用途管制，就應(yīng)納入年度土地利用規(guī)劃，用地需求者可以通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場與農(nóng)民直接達(dá)成協(xié)議，使農(nóng)民能夠分享土地非農(nóng)化所帶來的級差收益。通過這種制度安排，不僅從制度上保證了農(nóng)民在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的平等市場主體地位，保障了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者直接進(jìn)行市場交易，由市場配置土地資源，可以減少土地用途改變的中間環(huán)節(jié)，提高土地資源的配置效率，從而達(dá)到兼顧公平和效率的效果。

本文作者：姜濤作者單位：中共湖北省委黨校