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保障有力且穩(wěn)定可預(yù)期的社會(huì)保障制度有助于增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)信心，從而減少其為防范年老、疾病、失業(yè)和貧困等風(fēng)險(xiǎn)所進(jìn)行的儲(chǔ)蓄，一定程度上提高了當(dāng)期收入的可支付水平。在作用效果上，社會(huì)保障對(duì)收入分配的影響既有直接顯性的也有間接隱性的。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和社會(huì)保障待遇支付都直接影響到社會(huì)成員的當(dāng)期收入與支出，直接改變了保障對(duì)象的收支水平和收支結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和社會(huì)保障待遇領(lǐng)取在政策范圍內(nèi)享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，保障對(duì)象在就業(yè)、住房、教育等方面能夠享受一定的政策照顧，這些社會(huì)保障的隱性待遇也應(yīng)給予關(guān)注。在作用機(jī)制上，社會(huì)保障對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)主要有代際公平、代內(nèi)公平和熨平個(gè)人生命周期。社會(huì)保障的制度理念是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和扶貧濟(jì)困，實(shí)現(xiàn)形式就是讓富人幫助窮人，以及使個(gè)人在收入較高時(shí)考慮收入較低或無(wú)收入時(shí)的需要，并使這一理念制度化?；鸱e累制養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅在一定程度上熨平了個(gè)人生命周期內(nèi)的收支結(jié)構(gòu)，同時(shí)其“多繳多得但相對(duì)趨中”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)機(jī)制具有代內(nèi)公平的功效。

當(dāng)前社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入分配的主要問(wèn)題及其原因

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度框架已經(jīng)初步形成，但仍在不斷調(diào)整和完善，其暴露出的各種問(wèn)題也是造成收入分配差距的主要原因之一。

第一，現(xiàn)行社會(huì)保障制度碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，造成城鄉(xiāng)、群體和區(qū)域之間的不公平?，F(xiàn)行社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分割、群體分立和區(qū)域分離，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間、區(qū)域之間存在明顯的待遇差距，近年來(lái)這種差距不但沒(méi)有縮小，反而有擴(kuò)大趨勢(shì)，自然引發(fā)不同群體之間的矛盾沖突甚至對(duì)立。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保在建構(gòu)理念和制度模式上完全不同，事業(yè)單位養(yǎng)老金的平均替代率約為80%，遠(yuǎn)高于企業(yè)職工養(yǎng)老金的58.5%。

第二，社會(huì)保障的實(shí)際覆蓋面較窄，其對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)功能無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前社會(huì)保障體系已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，但制度全覆蓋并不必然帶來(lái)實(shí)際全覆蓋，二者之間可能存在差距。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不高的原因是多方面的，困難企業(yè)無(wú)力參保，個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工的參保積極性不高，一方面是由于繳費(fèi)率過(guò)高挫傷了部分適用對(duì)象的參保積極性，另一方面是低收入者看重即期收入而忽視遠(yuǎn)期養(yǎng)老金收入，加上社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征繳力度有限，致使城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率遠(yuǎn)低于政策預(yù)期。

第三，各項(xiàng)社會(huì)保障的待遇水平偏低，導(dǎo)致其對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)能力有限。近年來(lái)社會(huì)保障待遇水平雖然從縱向比較來(lái)看增長(zhǎng)較快，但橫向比較來(lái)看，增長(zhǎng)速度優(yōu)勢(shì)大大降低。無(wú)論是人均養(yǎng)老金水平還是城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，都難以滿足城鄉(xiāng)居民的實(shí)際需求。與人均消費(fèi)支出相比，社會(huì)保障待遇的相對(duì)水平不升反降，反映出社會(huì)保障待遇的相對(duì)滿足程度在降低。與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資相比，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均養(yǎng)老金水平呈持續(xù)下降趨勢(shì)，從2003年的57.9%降至2009年的47.5%，說(shuō)明養(yǎng)老金的實(shí)際替代率在不斷下降，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平處于減弱態(tài)勢(shì)。

第四，社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次較低，影響區(qū)域之間收入分配差距的縮小。統(tǒng)籌層次較低是社會(huì)保障功能發(fā)揮的重要制約因素，統(tǒng)籌層次低妨礙社會(huì)保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，不利于建立統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，使得基本保障能力與統(tǒng)籌地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)能夠提供較為優(yōu)越的保障待遇，這種待遇差距形成后，發(fā)達(dá)地區(qū)就更不愿意與落后地區(qū)實(shí)行基金統(tǒng)籌，從而降低了基本保障的互濟(jì)能力。當(dāng)前各項(xiàng)社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次均較低，大多數(shù)以地市級(jí)統(tǒng)籌為主，甚至部分項(xiàng)目仍為縣級(jí)統(tǒng)籌，這大大削弱了社會(huì)保障對(duì)收入分配差距的調(diào)節(jié)能力。

第五，社會(huì)保障制度運(yùn)行中存在逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象，造成更大的收入分配不公平。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)設(shè)立起付線和封頂線，制度設(shè)計(jì)初衷是防止醫(yī)療資源的濫用和浪費(fèi)。但現(xiàn)實(shí)情況是，高收入群體能夠比較輕松地支付起付線，并享受統(tǒng)籌共付部分的費(fèi)用補(bǔ)償優(yōu)惠;起付線對(duì)低收入群體來(lái)說(shuō)卻是一筆較高的經(jīng)濟(jì)支出，由于無(wú)力承擔(dān)起付線標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的費(fèi)用支出而放棄治療，更談不上享受統(tǒng)籌共付部分的費(fèi)用補(bǔ)償優(yōu)惠，使得城鎮(zhèn)居民在享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇上出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的差距。在養(yǎng)老金待遇調(diào)整上，企業(yè)職工主要根據(jù)物價(jià)水平、社會(huì)平均工資等因素來(lái)綜合調(diào)整，調(diào)整幅度較小;機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工則與在職職工的工資收入水平實(shí)行聯(lián)動(dòng)，調(diào)整幅度較大，從而導(dǎo)致企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位在離退休人員養(yǎng)老金上的差距越來(lái)越大。

政策建議

當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度已經(jīng)全面鋪開，全社會(huì)對(duì)健全社會(huì)保障制度基本形成共識(shí)，公共財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)為制度健全提供經(jīng)濟(jì)支撐，部分地方先行先試為制度健全提供實(shí)踐參考，通過(guò)健全社會(huì)保障制度調(diào)節(jié)收入分配的當(dāng)前時(shí)機(jī)比較合適。

1.加快推進(jìn)社會(huì)保障制度銜接與整合基于當(dāng)前制度分割具有很深的背景特征和階段合理性，綜合考慮財(cái)政承受能力和社會(huì)穩(wěn)定要求，社會(huì)保障制度的銜接與整合必須分階段、分項(xiàng)目逐次推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的整體一致。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，第一階段以制度銜接為主，主要做好城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保的銜接，同時(shí)將農(nóng)民工、失地農(nóng)民等特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)融合進(jìn)來(lái);第二階段以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合為主，整合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，制度模式不變;第三階段做好城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接，改革社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，形成第一支柱的國(guó)民養(yǎng)老金和第二支柱的基本養(yǎng)老金。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，第一階段以制度銜接為主，做好城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合的銜接;第二階段以城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合為主，整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，建立城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，制度模式結(jié)合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合的優(yōu)勢(shì);第三階段整合城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，形成第一支柱的國(guó)民健康保險(xiǎn)和第二支柱的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。低保方面，建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，統(tǒng)一制度模式，同時(shí)完善低保標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制，確定統(tǒng)籌層級(jí)。

2.切實(shí)擴(kuò)大社會(huì)保障實(shí)際覆蓋面擴(kuò)大實(shí)際覆蓋面就是要提高城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)參保率，提高城鄉(xiāng)低保的覆蓋人群比重。鑒于城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展階段不一樣，應(yīng)逐步增強(qiáng)社會(huì)公眾的參保強(qiáng)制性，城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)首當(dāng)其沖，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行成熟后也要轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性制度。增強(qiáng)參保強(qiáng)制性的關(guān)鍵是要加強(qiáng)社會(huì)公眾的參與意識(shí)，讓更多的社會(huì)公眾更好地認(rèn)知和理解社會(huì)保障制度，以公眾的自發(fā)參與來(lái)帶動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)參保率的提高。城鄉(xiāng)低保方面，要改變目前“量入為出”的政策實(shí)踐，按比例確定目標(biāo)群體的規(guī)模，確保目標(biāo)群體應(yīng)保盡保，同時(shí)逐步提高目標(biāo)群體的比例。

3.逐步提高社會(huì)保障待遇水平待遇水平的高低是衡量社會(huì)保障制度成效的關(guān)鍵指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和公共財(cái)政的不斷增強(qiáng)為逐步提高社會(huì)保障待遇水平奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，相對(duì)偏低的保障水平也要求迅速提高待遇水平。我國(guó)要建立起基礎(chǔ)養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的正常增長(zhǎng)機(jī)制，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的增長(zhǎng)要與社會(huì)平均工資、物價(jià)指數(shù)等因素掛鉤，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)要與人均消費(fèi)支出、物價(jià)指數(shù)等因素掛鉤。社會(huì)保障待遇水平提高離不開公共財(cái)政的資金支持。首先需要提高各級(jí)財(cái)政用于社會(huì)保障支出的比重，加大對(duì)社會(huì)保障的支持力度，逐步形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障待遇調(diào)整機(jī)制，重點(diǎn)方向是提高對(duì)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合的補(bǔ)貼水平，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。其次需要建立和健全社會(huì)保障預(yù)算，以增強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政支出的權(quán)威性和穩(wěn)定性。中央政府和省級(jí)政府應(yīng)分別建立社會(huì)保障預(yù)算，逐步將社會(huì)保障支出作為中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的主要支出項(xiàng)目確定下來(lái)，將繳費(fèi)(稅)、財(cái)政撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和發(fā)行彩票等途徑形成的社會(huì)保障資金納入社會(huì)保障預(yù)算，使社會(huì)保障收支活動(dòng)受到嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督。

4.逐步提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次在理論界和實(shí)踐領(lǐng)域已經(jīng)形成廣泛共識(shí)，關(guān)鍵問(wèn)題在于，提高統(tǒng)籌層次的范圍到底是基本社會(huì)保障的全部環(huán)節(jié)還是部分環(huán)節(jié)，這與全國(guó)統(tǒng)一轉(zhuǎn)續(xù)的制度構(gòu)建理念密切相關(guān)。統(tǒng)籌層次提高還有一個(gè)是分步實(shí)現(xiàn)還是一步到位的問(wèn)題，即是從省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌還是直接實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，這不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，更有賴于政治決心。我國(guó)應(yīng)著手解決提高統(tǒng)籌層次中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，盡快實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障關(guān)系在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流動(dòng)。鑒于財(cái)力支撐和現(xiàn)實(shí)困難，我國(guó)社會(huì)保障制度宜分項(xiàng)目、分階段、分層級(jí)地提高統(tǒng)籌層次，不能操之過(guò)急。

5.著力完善社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制增強(qiáng)社會(huì)保障對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用，離不開社會(huì)保障制度自身相關(guān)體制機(jī)制的優(yōu)化。具體到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，需要實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，繼續(xù)做實(shí)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，逐步提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡，穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)。具體到醫(yī)療保險(xiǎn)制度，需要逐步提高醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，提高醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷比例，完善醫(yī)療費(fèi)用的三方協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全異地就醫(yī)的確認(rèn)機(jī)制。具體到低保制度，需要規(guī)范全國(guó)的低保標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制，建立低保標(biāo)準(zhǔn)的正常增長(zhǎng)機(jī)制，完善收入調(diào)查統(tǒng)計(jì)體系。最后，還要改進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理，對(duì)投資管理業(yè)務(wù)進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，同時(shí)拓寬其投資領(lǐng)域。

作者：邢偉單位：國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所