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摘要：現(xiàn)行的監(jiān)管體系存在體制性、功能性、機制性、制度性等諸多障礙，必須改革體制，規(guī)范監(jiān)管內(nèi)容，改進監(jiān)管方式，改革用人機制，完善監(jiān)管體系。

近年來，各級人民銀行在依法加強金融監(jiān)管、切實防范和化解金融風(fēng)險方面，進行了大膽有益的探索。但是，由于受體制、機制等諸多因素的影響，使得監(jiān)管效果難以進一步提高。本文擬就目前金融監(jiān)管的障礙及其改革措施談些淺見。

一、監(jiān)管障礙

（一）體制性障礙。機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限分割制約著監(jiān)管效果：1．缺乏相對的獨立性?，F(xiàn)行的央行監(jiān)管體系為分支機構(gòu)分層次設(shè)置職能部門。這樣基層監(jiān)管部門不僅力量薄弱，與其承擔(dān)的職責(zé)不相適應(yīng)；而且受同級各類行政干預(yù)和制約較為嚴重，不能真正獨立地完成對其轄區(qū)內(nèi)金融企業(yè)的稽核監(jiān)督，使一些問題得不到及時的糾正，更談不上依法處理，從而影響了基層央行職能的正常發(fā)揮。2．缺乏相對的超脫性。雖然人民銀行監(jiān)管部門具有對金融機構(gòu)的監(jiān)督職能，但同時又與其他部門處于平等的地位，且直接受所在單位黨政的領(lǐng)導(dǎo)，這就決定了監(jiān)管工作只能依附于所在單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)，只能對本單位行長負責(zé)，無法超脫于本地區(qū)、金融行業(yè)和人民銀行自身開展工作，受政治、人情等諸多因素的干擾，增加了監(jiān)管難度，限制了監(jiān)管職權(quán)的行使，甚至使監(jiān)管流于形式。3.缺乏相對的權(quán)威性。正由于監(jiān)管部門是作為一個內(nèi)設(shè)部門來行使職能的，受制于本單位領(lǐng)導(dǎo)，由于多種因素的影響，造成一些問題得不到及時正確處理，屢查屢犯的情況相當(dāng)普遍，甚至隱瞞不報，直至爆發(fā)區(qū)域性的金融風(fēng)波，使監(jiān)管工作的權(quán)威性大打折扣。4.缺乏適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)性和靈活性。銀行、證券、保險三業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)、配合不夠，影響了監(jiān)管效果的發(fā)揮。證監(jiān)會目前只在各省會城市及其他個別城市建立了派出機構(gòu)，其監(jiān)管資源狀況只能滿足于對證券機構(gòu)的市場準入監(jiān)管和持續(xù)營業(yè)機構(gòu)的非現(xiàn)場監(jiān)測，還無力顧及到對其監(jiān)管對象經(jīng)營合規(guī)性、風(fēng)險性的檢查與評估；保監(jiān)會在全國各地的派出機構(gòu)則更少。隨著保險、證券的業(yè)務(wù)逐步跨區(qū)域拓展和交叉延伸，競爭日趨激烈，但由于授權(quán)所限，基層人民銀行對其無權(quán)進行監(jiān)管，造成保險、證券各自為政，上級有權(quán)部門監(jiān)管不到位，基層央行有責(zé)無權(quán)，分業(yè)管理形同虛設(shè)，形成轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管上的真空。同時郵政部門利用郵政與儲蓄混業(yè)經(jīng)營的政策，借口郵政業(yè)務(wù)不屬于金融業(yè)務(wù)，不應(yīng)接受并逃避人民銀行監(jiān)管，形成人行監(jiān)管部門實施監(jiān)管中的郵政局難點。特別是對高級管理人員的管理權(quán)限約束，使得對違規(guī)郵政儲蓄機構(gòu)的處理只能“對事不對人”，效果不理想。

（二）功能性障礙。中央銀行沒有形成以風(fēng)險管理為核心，涵蓋從市場準入到退出的一套完整的監(jiān)管內(nèi)容和體系，主要表現(xiàn)在：1．缺乏完善的市場退出機制。目前，對危機金融機構(gòu)的市場退出仍主要采取撤銷（關(guān)閉）這一行政方式，而尚未建立順利退出的市場配套機制，結(jié)果使各級政府和中央銀行為此投入大量的救助和處置資金。2．缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性、規(guī)范性的監(jiān)管。目前金融監(jiān)管還沒有真正實現(xiàn)規(guī)范化、系統(tǒng)化和持續(xù)性監(jiān)管，金融監(jiān)管存在一定程度上的盲目性、隨意性和分散性。3.缺乏系統(tǒng)的、完備的風(fēng)險監(jiān)管考核指標體系。沒有建立一個靈敏有效的金融風(fēng)險監(jiān)測、評價、預(yù)警和處置系統(tǒng)，往往要等問題暴露、風(fēng)險出現(xiàn)之后，才能采取補救性措施，使監(jiān)管喪失主動。4．沒有將金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控作為監(jiān)管重心，忙于外部監(jiān)管。5.金融監(jiān)管與保險、證券及其他社會經(jīng)濟管理部門各行其是，未形成金融監(jiān)管的合力。6．監(jiān)管手段滯后。市場經(jīng)濟越發(fā)達，越要求人民銀行的監(jiān)測手段、監(jiān)管工具現(xiàn)代化，要求監(jiān)督指標體系和評價標準符合國際慣例，具有科學(xué)性。而基層行由于經(jīng)費所限，監(jiān)管科技含量低，再加上尚未開發(fā)出用于處理非現(xiàn)場數(shù)據(jù)的操作程序，被監(jiān)管單位填報的大量數(shù)據(jù)還要依靠手工進行，工作效率低。

（三）制度性障礙。突出表現(xiàn)在：1．金融監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)體系不完善，沒有形成一個分工明確、責(zé)任清晰、高效運行的監(jiān)管組織系統(tǒng)。沒有建立起以中央銀行風(fēng)險監(jiān)管為主導(dǎo)，以同業(yè)監(jiān)督、內(nèi)部自我監(jiān)督為基礎(chǔ)，以社會監(jiān)督為補充，綜合運用法律、中介監(jiān)督等手段的全方位的風(fēng)險監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。另外，中央銀行監(jiān)管機構(gòu)在組織上也不能適應(yīng)風(fēng)險監(jiān)管的要求，存在著部門重復(fù)勞動、缺乏合力的問題。2.金融監(jiān)管法律體系不夠完善，存在著法律真空，操作性差。主要表現(xiàn)在：(1)《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》授予了中國人民銀行對金融機構(gòu)監(jiān)督管理的權(quán)力，但對權(quán)力的規(guī)定過于原則，加之缺乏配套法規(guī)的支持，監(jiān)管權(quán)力的行使缺乏可操作性。（2）從總體上看監(jiān)管法律制度的層次較低，有些方面還存在著法律真空。如，對城鄉(xiāng)信用社、信托投資公司等的監(jiān)管規(guī)定，還停留在行政規(guī)章這一較低法律層次；《中華人民共和國商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行的市場退出問題作了原則規(guī)定，但不適用于城鄉(xiāng)信用社等銀行類及非銀行類機構(gòu)的市場退出。（3）金融監(jiān)管法律框架內(nèi)部各層次法律規(guī)范的協(xié)調(diào)性差。（4）監(jiān)管法律處置手段單一，缺乏靈活性和針對性，實施效果不好，不能適應(yīng)風(fēng)險監(jiān)管為根本的長遠監(jiān)管需要。（5）金融監(jiān)管的實際操作不夠規(guī)范，影響了監(jiān)管效率，也隱含著不必要的法律風(fēng)險。同時，由于清理工作滯后，中國人民銀行的一些金融監(jiān)管規(guī)章對同一違法行為設(shè)定的行政處罰還存在著與金融監(jiān)管法律、行政法規(guī)相違背的地方。3．沒有建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管信息庫，缺乏金融數(shù)據(jù)的收集、整理及分析系統(tǒng)。人民銀行由于尚未開發(fā)出對銀行和農(nóng)信社的統(tǒng)一監(jiān)管軟件系統(tǒng)和實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)管信息資源共享，大部分數(shù)據(jù)需要手工匯集、整理，既費時又費力，效果不明顯。4.沒有實行審慎會計制度，不能真實反映被監(jiān)管金融機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量和盈虧狀況。運用審慎會計原則能夠合理估計和正確判斷其風(fēng)險水平，有利于金融機構(gòu)和監(jiān)管當(dāng)局掌握真實的財務(wù)狀況和損益水平，及時采取風(fēng)險防范措施，確保銀行的穩(wěn)健經(jīng)營與正常運行。5.社會中介機構(gòu)的金融監(jiān)管作用沒有得到充分發(fā)揮。目前國有商業(yè)銀行網(wǎng)絡(luò)龐大，僅依靠現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)控很難達到有效監(jiān)管的目的，因而有必要利用社會和市場監(jiān)督的力量。6．信息披露制度不完善，沒有充分發(fā)揮市場約束機制的作用。根據(jù)國際慣例，金融機構(gòu)應(yīng)披露的信息包括經(jīng)營業(yè)績、風(fēng)險暴露、資本、風(fēng)險管理戰(zhàn)略與實踐、會計政策與實踐、主體業(yè)務(wù)、經(jīng)營管理與公司治理結(jié)構(gòu)等信息，由于部分金融機構(gòu)出于某種需要，搞一些假數(shù)字、假報表，嚴重損害了銀行的信譽。因此，信息披露制度的不完善，難以發(fā)揮市場約束機制的作用。

（四）機制性障礙。1．用人機制有待完善。一是整體素質(zhì)不高，學(xué)歷層次偏低，熟悉國際金融的專業(yè)人才緊缺；二是知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)不合理，“復(fù)合型”人才少；三是缺乏相應(yīng)的交流和崗位輪換，知識面窄、處理問題視野不開闊；四是大專以上學(xué)歷的監(jiān)管干部，許多學(xué)習(xí)的不是經(jīng)濟金融專業(yè)；另外，有些地方并庫后，原發(fā)行、保衛(wèi)人員被安排到監(jiān)管部門，這一部分人極不適應(yīng)監(jiān)管工作的要求。把不好監(jiān)管干部的入門關(guān)，加劇了監(jiān)管隊伍的不適應(yīng)程度。2.分配機制有待完善，缺乏應(yīng)有的獎懲機制。由于監(jiān)管責(zé)任制只規(guī)定了監(jiān)管人員的責(zé)任，卻沒有建立相應(yīng)的獎懲機制，使監(jiān)管責(zé)任制的落實效果打了折扣。

二、革新措施

（一）理念革新。一是明確區(qū)域金融監(jiān)管目標。以創(chuàng)建金融安全區(qū)為契機，建立涵蓋各類金融機構(gòu)的具有區(qū)域特征的高效有力的金融監(jiān)管模式，切實防范和化解金融風(fēng)險。二是完善區(qū)域金融監(jiān)管規(guī)劃。將金融監(jiān)管放在整個金融改革發(fā)展的大局中統(tǒng)籌把握，根據(jù)監(jiān)管面臨的主要矛盾和困難，突出金融環(huán)境建設(shè)，處理好銀行與政府和企業(yè)、經(jīng)營效益與政策優(yōu)惠、軟件建設(shè)與硬件建設(shè)等關(guān)系，不斷提升監(jiān)管水平。三是嚴格控制區(qū)域金融機構(gòu)發(fā)展規(guī)模。根據(jù)授權(quán)和職能范圍，對金融機構(gòu)結(jié)構(gòu)及網(wǎng)點數(shù)量進行合理設(shè)計布局，使其與區(qū)域經(jīng)濟和金融發(fā)展水平相適應(yīng)。

（二）體制革新。改革體制，強化職能。1.打破監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置。應(yīng)逐步把監(jiān)管部門建成在體系上具有獨立性，在處理與被監(jiān)管對象關(guān)系上具有超脫性，在監(jiān)管工作開展上具有權(quán)威性，直接隸屬總行，并對總行負責(zé)的監(jiān)管組織。這一思路是以監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置層次要高。力量要集中。監(jiān)管分三個層次為要點，建立一個省、市兩級行的監(jiān)管部門，屬于總行監(jiān)管派出機構(gòu)，掛靠當(dāng)?shù)匦校瑢嵭写怪鳖I(lǐng)導(dǎo)和下查一級的監(jiān)管隊伍體制，以擺脫同級行長和地方自身利益的干預(yù)，使監(jiān)管隊伍能夠客觀、公正、獨立地開展工作。2.加快改革，加大對郵政儲蓄的監(jiān)管力度。（1）從長遠看可以成立郵政儲蓄銀行，實行分業(yè)經(jīng)營。人民銀行應(yīng)盡快成立郵政儲蓄銀行，允許其向特定的對象發(fā)放貸款，使郵政儲蓄成為一個純粹意義上的金融機構(gòu)，實行與郵政業(yè)務(wù)分賬核算，單獨核算郵政儲蓄業(yè)務(wù)成本和開支，使其完全置于人民銀行的監(jiān)管之下，則有利于金融秩序的穩(wěn)定。（2）加大對郵政儲蓄的監(jiān)管力度。盡快設(shè)立《郵政儲蓄管理條例》，做到郵政業(yè)務(wù)與儲蓄業(yè)務(wù)財務(wù)核算分離；遵循與商業(yè)銀行同等監(jiān)管的原則。將郵政儲蓄機構(gòu)負責(zé)人明確納入高級管理人員任職資格審查與管理。3.完善監(jiān)管控制系統(tǒng)。銀行、證券、保險應(yīng)強化聯(lián)合監(jiān)管力量，不斷提高綜合監(jiān)管的水平和效率。（1）必須明確由誰負責(zé)對控股集團的監(jiān)管，以及對金融集團的整體的并表監(jiān)管，同時要明確對金融集團內(nèi)銀行、證券、保險業(yè)的監(jiān)管分工；（2）加快監(jiān)管方式和手段電子化的步伐，將央行與證監(jiān)會、保監(jiān)會以及三大監(jiān)管機構(gòu)與國內(nèi)銀行、證券、保險經(jīng)營機構(gòu)之間進行聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)風(fēng)險監(jiān)測的電子化、規(guī)范化、程序化；（3）三大監(jiān)管部門應(yīng)創(chuàng)造條件，積極引導(dǎo)銀行、證券、保險經(jīng)營部門之間在各個領(lǐng)域進行密切合作和相互融合，加快現(xiàn)代金融企業(yè)制度的建立。

（三）功能革新。1．規(guī)范監(jiān)管內(nèi)容，實施有效的金融風(fēng)險監(jiān)管。（1）風(fēng)險預(yù)防管理。對各類金融機構(gòu)的資本定義與構(gòu)成作出規(guī)定，制定出資本充足性比率要求，采取分段考核、分層次管理、逐步過渡的辦法，限期達到目標；正確劃分銀行資產(chǎn)的風(fēng)險種類，制定能夠客觀反映金融機構(gòu)風(fēng)險狀況的資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)重和換算系數(shù)；建立金融機構(gòu)清償能力監(jiān)察制度，在合理區(qū)分資產(chǎn)流動性程度的基礎(chǔ)上制定合理的流動資產(chǎn)比率；完善風(fēng)險準備金制度，從提高呆賬準備金比例和簡化報批手續(xù)入手。（2）風(fēng)險轉(zhuǎn)移管理。應(yīng)當(dāng)建立我國的存款保險制度。對保險的條件、程序、辦法制訂規(guī)章，根據(jù)資本充足性、資產(chǎn)流動性和風(fēng)險資產(chǎn)比率制訂保險費率；對受保的本幣、外幣最高限額給出量化指標。（3）風(fēng)險吸收管理。風(fēng)險吸收就是事后救濟，指監(jiān)管當(dāng)局的最后援助貸款和搶救行動。當(dāng)一個遵循穩(wěn)健經(jīng)營原則的銀行出現(xiàn)清償能力危機時，中央銀行從保護存款人利益出發(fā)或基于整個金融體系的安全考慮選擇適當(dāng)?shù)姆绞?，承?dān)最后貸款和遷就行為。中央銀行提供低利率貸款，由中央銀行全面接管清理，由中央銀行牽頭組織一個或多個實力雄厚、穩(wěn)健的金融機構(gòu)，實行兼并、消化破產(chǎn)金融機構(gòu)的全部債務(wù)等等。通過最后援助和搶救，實現(xiàn)金融業(yè)的平穩(wěn)運行。2．改進監(jiān)管方式，強化信息傳導(dǎo)功能建設(shè)，實現(xiàn)監(jiān)管信息資源共享。（1）完善非現(xiàn)場監(jiān)管的風(fēng)險監(jiān)控指標。根據(jù)審慎性監(jiān)管的要求，可建立一套完整的風(fēng)險監(jiān)控指標體系，包括科學(xué)的風(fēng)險考核指標、規(guī)范化的財務(wù)報表統(tǒng)計分析指標，以及金融機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險的預(yù)警指標。并運用計算機網(wǎng)絡(luò)等先進手段，加強監(jiān)管信息的收集、歸類、分析和判斷。①完善非現(xiàn)場監(jiān)管的系統(tǒng)化建設(shè)。實施并表監(jiān)管，對所轄地區(qū)的金融機構(gòu)的分支機構(gòu)和附屬公司的業(yè)務(wù)實施并表監(jiān)管，明確應(yīng)報送的報表及項目、數(shù)據(jù)的填報口徑，特別是對某些報表及項目的合并，更應(yīng)有明確的界定和標準；建立全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)。按照“統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)一編碼和格式、統(tǒng)一軟件開發(fā)，實現(xiàn)信息共享”的基本原則，實現(xiàn)對金融機構(gòu)高級管理人員信息的全國共享，實現(xiàn)對金融機構(gòu)抱括法人和非法人機構(gòu)）進行風(fēng)險評估和預(yù)警，逐步提高人民銀行對各類金融機構(gòu)的風(fēng)險評判水平。（3）健全分析報告制度。監(jiān)管部門對各種指標和相關(guān)行為信號進行綜合分析，提出近期重點檢查指標，就有關(guān)風(fēng)險進行定期和不定期討論，責(zé)成監(jiān)管人員進一步分析、核實，并定期就區(qū)域金融風(fēng)險情況提交金融風(fēng)險報告。（4）你建立金融機構(gòu)信用評級制度。中央銀行可以從資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營管理能力、盈利水平、資產(chǎn)流動性等方面進行考查，對金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況進行定期測算評級，定期公布，以強化金融機構(gòu)對其經(jīng)營和風(fēng)險程度的識別和管理，增強自我約束力。閻建立金融監(jiān)管信息傳導(dǎo)機制。通過金融系統(tǒng)行長往任）聯(lián)席會、信用社主任例會、金融監(jiān)管質(zhì)詢制度，全面通報監(jiān)管工作動態(tài)，發(fā)出監(jiān)管信息。同時，要求金融機構(gòu)就監(jiān)管過程中提出的某些質(zhì)疑進行合理解答，依此促進信息資源的合理配置和有效利用。

（四）制度革新。1．完善金融立法，建立健全我國中央銀行金融風(fēng)險監(jiān)管的法律法規(guī)體系。根據(jù)國際金融監(jiān)管的實踐和我國金融監(jiān)管的未來發(fā)展方向，應(yīng)系統(tǒng)規(guī)劃我國未來的金融監(jiān)管法律體系，逐步實現(xiàn)金融監(jiān)管法律體系系統(tǒng)化目標。m系統(tǒng)清理現(xiàn)行的金融監(jiān)管法規(guī)。清理的原則為；一是低層次的法律規(guī)定應(yīng)服從于高層次的法律規(guī)定，兩者在內(nèi)容上不一致或者相抵觸的，應(yīng)宣布低層次規(guī)定廢止；二是不同的文件就同一監(jiān)管事項作出規(guī)定的，如該監(jiān)管規(guī)定仍然有效，只保留其中之一，如不適應(yīng)現(xiàn)行監(jiān)管需要，重新起草新的規(guī)定，廢止原有的文件；三是如認為某些金融監(jiān)管法規(guī)已失效或應(yīng)予廢止，應(yīng)提請國務(wù)院宣布該金融法規(guī)的某些內(nèi)容應(yīng)予以廢止或宣告失效。（2）完善金融監(jiān)管法律層次結(jié)構(gòu)。以確保中國人民銀行的金融監(jiān)管權(quán)力和金融機構(gòu)的義務(wù)都有足夠的法律依據(jù)作為支撐。（3）需要補充的金融監(jiān)管法律法規(guī)。當(dāng)前急需補充的金融監(jiān)管立法項目包括：金融機構(gòu)市場退出法、金融機構(gòu)信息披露法、存款保險制度法，以及風(fēng)險監(jiān)管過程中對金融機構(gòu)采取早期糾正措施的法律規(guī)定。2．完善監(jiān)管組織體系。（1）借助于金融機構(gòu)內(nèi)部自我監(jiān)管及同業(yè)監(jiān)督。社會監(jiān)督的作用，形成以中央銀行風(fēng)險監(jiān)管為主導(dǎo)，以同業(yè)監(jiān)督、金融機構(gòu)內(nèi)部自我監(jiān)督為基礎(chǔ)，以社會監(jiān)督為補充，綜合運用法律、自律、中介等手段的全方位監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。（2）建立健全金融機構(gòu)的內(nèi)控機制。要根據(jù)《加強金融機構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》，對金融機構(gòu)的信貸管理、會計管理、資金交易、保險基金管理。責(zé)任分離等各項業(yè)務(wù)和制度執(zhí)行情況以及高級管理人員的職責(zé)和權(quán)限進行檢查和監(jiān)督，使金融機構(gòu)產(chǎn)生一種自我控制的自覺行為，從而充分發(fā)揮金融監(jiān)管通過自律規(guī)避風(fēng)險的主觀能動作用。3．堅持審慎性會計原則與審慎性監(jiān)管。一是改革呆賬準備金的提取方式，按照貸款余額1％提取一般呆賬準備金，用以彌補貸款的不確定損失；根據(jù)貸款的真實風(fēng)險狀況，補提特別準備金和專項準備金，用以彌補貸款的實際損失；從賬面價值中扣除已認定為呆賬但未核銷的貸款，及尚未認定實際上已成為呆賬的貸款。二是按規(guī)定計提壞賬準備金。同時應(yīng)適當(dāng)降低商業(yè)銀行營業(yè)稅，以增強商業(yè)銀行的發(fā)展后勁。

（五）機制革新。1．完善用人機制，提高人員素質(zhì)，增強監(jiān)管動力和效力。在人員配備上，應(yīng)爭取招收一批經(jīng)濟金融院校畢業(yè)生，改善人員結(jié)構(gòu)；要調(diào)整充實監(jiān)管人員。在管理上應(yīng)實行監(jiān)管人員持證上崗制度，建立平者讓、能者上、庸者下的競爭機制，激發(fā)監(jiān)管人員的活力。2．要根據(jù)監(jiān)管工作的強度和效率實行工效掛鉤，打破分配制度上的平均主義。給監(jiān)管工作制訂一套量化考核標準，對在高風(fēng)險金融機構(gòu)化解金融風(fēng)險工作中履行職責(zé)、工作成效顯著、使高風(fēng)險金融機構(gòu)步入良性發(fā)展軌道的監(jiān)管人員，應(yīng)給予重獎。在人事獎懲制度上，對監(jiān)管人員應(yīng)給予一定程度的傾斜，要盡量為監(jiān)管工作創(chuàng)造寬松的工作環(huán)境。