財政運行機制
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持續(xù)多年的中國的財政困難，是同國民經(jīng)濟的高速增長相伴而生的。它既然不是國民經(jīng)濟運行狀況的反映，答案就得從財政運行機制本身去尋找。也就是說，從改革前后財政運行機制所經(jīng)歷的變化中去尋找。
傳統(tǒng)的財收運行機制的最顯著特征，可以概括為如下兩點：
1．財政收入以低價統(tǒng)購農(nóng)副產(chǎn)品和低工資制為條件，得以“超?！睌U大。
50年代，國家先后頒布的《關于實行糧食的計劃統(tǒng)購和計劃供應的命令》和《國營企業(yè)、事業(yè)機關工資等級制度》，奠定了我國實行農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷和城鎮(zhèn)職工低工資制度的基礎。然而，正是這兩個制度，為國家財政集中起“超常”水平的財政收入提供了可能。在農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度下農(nóng)民要按國家規(guī)定的價格標準將剩余農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)一賣給國家，由國家按計劃統(tǒng)一供應給城鎮(zhèn)工業(yè)部門和城鎮(zhèn)居民消費。它使得政府可以通過農(nóng)副產(chǎn)品的低價統(tǒng)購和低價統(tǒng)銷從農(nóng)業(yè)中聚集起一大批資源，并轉(zhuǎn)移給城鎮(zhèn)工業(yè)部門和城鎮(zhèn)居民。低價的農(nóng)副產(chǎn)品不僅降低了工業(yè)的原材料投入成本，也使城鎮(zhèn)居民獲得實物福利，并降低了工業(yè)的勞務投入成本。在低成本的基礎上，工業(yè)部門獲得了高的利潤；由國家統(tǒng)一掌握國有企業(yè)、事業(yè)和機關單位的工資標準，統(tǒng)一組織這些單位職工的升級，使得政府可以通過壓低工資標準，減少升級頻率來直接或間接地降低工業(yè)的勞務投入成本。在低成本的基礎上，工業(yè)部門又獲得了高的利潤；在自建國初期就已實施下來，且?guī)资昊疚醋兊呢斦y(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國有企業(yè)（其中主要是工業(yè)企業(yè)）創(chuàng)造的純收入，基本上都交財政集中支配，企業(yè)能夠自主支配的財力極其有限。這又使得政府可以通過財政上的統(tǒng)收，將工業(yè)部門的高利潤集中到國家手中；在工業(yè)部門歷來是我國財政收入的主要來源的格局下，國家財政便取得了“超常”水平的財政收入。
正是憑借著這樣一種特殊的財政收入機制，財政收入占國民收入的比重，才得以在相當長的時期保持30％以上（1978年為37．2％）的高水平。
2．財政支出在大而寬的財政職能范圍格局下，規(guī)?！俺！?，負擔沉重。
“超?！彼降呢斦杖胧桥c財政支出的規(guī)模長期處于“超?！睜顟B(tài)直接相關的，而財政支出規(guī)模的“超常”，又是傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下所形成的大而寬的財政職能范圍格局的必然結果。眾所周知，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式下，作為社會資源配置主體的政府要包辦一切的思想，一直處于主導地位。按照以國家為主體的分配概念構建起來的國家財政，也就順理成章地在社會資源的配置中扮演主要角色。全社會宛如一個大工廠，國家財政便是大工廠的財務部。社會再生產(chǎn)過程的各個環(huán)節(jié)都由統(tǒng)一的綜合財政計劃加以控制，企業(yè)部門財務和家庭部門財務均在一定程度上失去了獨立性。企業(yè)財務成為國家財政的基層環(huán)節(jié)，家庭財務更是財力有限，功能微弱。財政職能延伸到社會各類財務職能之中，包攬生產(chǎn)、投資、乃至消費，覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有部門的職能。在這種大而寬的財政職能范圍格局下，國家財政不僅負責滿足從國防安全、行政管理、公安司法，到環(huán)境保護、文化教育、基礎科研、健康保健等方面的社會公共需要，要負責進行能源、交通、通訊以及江河治理等一系列社會公共需要，要負責進行能源、交通、通訊以及江河治理等一系列社會公共基礎設施和非競爭性基礎產(chǎn)業(yè)項目的投資，而且，它還要承擔起為國有企業(yè)供應經(jīng)營性資金、擴大生產(chǎn)資金以及彌補虧損的責任，甚至要為國有企業(yè)所擔負的諸如職工住房、醫(yī)療服務、子弟學校、幼兒園和其他屬于集體福利設施的投資提供補貼，等等。國家財政既要包辦社會各項事業(yè)，并有“超?！彼降呢斦杖虢o予支持，其結果，以規(guī)?！俺！焙拓摀林貫橹饕卣鞯呢斦С鰴C制的形成，便成為一件不言而喻的事情了。
把高度集中的計劃經(jīng)濟體制引向市場化取向的市場經(jīng)濟新體制，必然帶來財政運行機制的相應變化。盡管有些變化是財政運行機制為配合市場化的改革進程而進行的“主動”調(diào)整，有些變化則系市場化的改革進程對傳統(tǒng)的財政運行機制構成沖擊的結果，因而“被動”的成分多一些。但不管怎樣，發(fā)生在傳統(tǒng)的財政運行機制上的變化確實出現(xiàn)了：
一是提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格，放寬城鎮(zhèn)職工的工資管理，并擴大企業(yè)財權，打破了原有的財政收入機制。
中國的經(jīng)濟體制改革是從分配領域入手的。改革之初的思路是由減少國民收入分配格局中的財政份額起步，以財政“還帳”來激發(fā)各方面的積極性，從而提高被傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制幾乎窒息掉了的國民經(jīng)濟活力。財政“還賬”的具體體現(xiàn)就是“減稅讓利”。
減稅讓利首先是在農(nóng)村開始的。從1979年以來，我國先后幾次較大幅度提高了農(nóng)副產(chǎn)品收購價格。農(nóng)副產(chǎn)品收購價格在1978—1993年間上漲了2．14倍。農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的提高，一方面增加了工業(yè)產(chǎn)品的原材料投入成本，另一方面，城鎮(zhèn)居民也因此加大了生活費用開支，從而增加了工業(yè)產(chǎn)品的勞務投入成本。于是，隨著工業(yè)部門利潤向農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移，來源于低價統(tǒng)購農(nóng)副產(chǎn)品這一渠道的財政收入便減少了。減稅讓利隨即又擴展到城市。伴隨著企業(yè)基金制度、利潤留成制度、第一步利改稅、第二步利改稅、企業(yè)承包經(jīng)營責任制、稅利分流等一系列改革舉措的陸續(xù)出臺，企業(yè)留利額和留利率均出現(xiàn)了較大幅度的增加，前者由1978年的27．5億元增加到1991年的555．4億元，后者由1978年的3．7％增加到1991年的65．3％。與此同時，國家對城鎮(zhèn)職工的工資管理相對放松，包括國有企事業(yè)單位和其他所有制成分在內(nèi)的職工工資收入有了較大的提高，并恢復了中止多年的獎金制度。企業(yè)留利的增加，使得政府不再能通過財政上的統(tǒng)收將工業(yè)部門的利潤全部集中到國家手中。農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的提高和相對放松城鎮(zhèn)職工的工資管理，又通過增加工業(yè)產(chǎn)品的原材料投入成本和勞務投入成本這一渠道，壓低了工業(yè)部門的利潤水平。于是，來源于城鎮(zhèn)工業(yè)部門的財政收入也相應減少了。傳統(tǒng)的財政收入機制既已被各種減稅讓利的改革舉措所打破，而不復存在，與新型體制相適應的新型的財政收入機制又未及建立，財政收入（不含債務收入）占國民收入比重的一降再降，由1978年的37．2％降至1993年的17．5％，也就有其必然性了。
二是在財政收入不斷受到?jīng)_擊的同時，財政支出不但未能相應削減，反而承受著越來越大的上升壓力。
財政收入的下降，客觀上要求財政支出隨之削減。這要以相應壓縮國家財政擔負的職能為條件。然而，在改革初期人們普遍把注意力集中于“分利”的大環(huán)境中，壓縮財政職能范圍的問題還提不上議事日程。即使后來隨著改革的深入和財政困難的加劇，人們已經(jīng)意識到應當在壓縮大而寬的財政職能范圍方面有所作為的時候，又由于財政支出所牽涉到的既得利益格局難以觸動和財政支出本身的“剛性”，而大大增加了推出這一舉措的困難。問題還不止于此。以“放權讓利”為主調(diào)的經(jīng)濟體制改革，所要求于財政的不僅僅是“減稅讓利”，而且，還要以增加支出為條件為各項改革舉措的出臺鋪平道路。比如，1979年國家大幅度提高糧食等農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格后，為減少提高收購價格帶來的社會震動，對其銷價采取了基本維持不變的辦法。由此而形成的購銷價差以及增加的經(jīng)營費用，均由財政給予補貼。當年的價格補貼支出達到79．2億元，比上年增加6．1倍。到1993年，價格補貼支出占整個財政支出的比重提高至5．7％（1986—1990年間，這一比重數(shù)字還曾超過了10％）。又如，城鎮(zhèn)職工工資獎金收入的增加，就企業(yè)而言，是以增加產(chǎn)品勞務投入成本從而沖減企業(yè)利潤和財政收入的途徑消化的，但對行政事業(yè)單位來說，職工工資獎金收入的來源幾乎全部依賴財政撥款。所以為增加行政事業(yè)單位職工的工資獎金收入，財政也要增撥?？?。國家財政的職能范圍難以相應壓縮，經(jīng)濟體制改革的各項舉措又需要財政增加支出給予支持。其結果，便是國家財政支出規(guī)模的急劇擴大。從1978年到1993年，國家財政支出由1110．95億元增長到5287．42億元，平均每年增長11％。增長速度之快，為歷史罕見。
一方面是以低價統(tǒng)購農(nóng)副產(chǎn)品和低工資為條件、可使財政收入“超常”擴大的傳統(tǒng)的財政收入機制被打破了，財政收入占國民收入的比重已經(jīng)大幅度下降；另一方面是大而寬的財政職能范圍未能相應壓縮，以規(guī)?！俺！焙拓摀林貫橹饕卣鞯膫鹘y(tǒng)的財政支出機制反而呈現(xiàn)了強化的勢頭。其結果，必然導致財政運行機制調(diào)整與整體經(jīng)濟體制變革之間的不協(xié)調(diào)，形成“特殊”的財政困難。也許正是出于對中國財政困難的“特殊”性判斷，繼1991年前任財政部長王丙乾提出“振興財政”的口號后，現(xiàn)任財政部長劉仲藜又向全社會發(fā)出了“重建財政”的呼吁。
二、財政狀況的好轉(zhuǎn)須從重構財政運行機制入手
癥結既已查明，藥方就不難找到。既然造成中國財政困難的根本原因在于財政運行機制調(diào)整與整個經(jīng)濟體制變革之間的不協(xié)調(diào)，從重構社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政運行機制入手，為國家財政狀況的根本好轉(zhuǎn)打下基礎，便成了1994年財稅改革的重心所在。
現(xiàn)在看來，1994年財稅改革的目標已經(jīng)初步實現(xiàn)了：
1．內(nèi)資企業(yè)所得稅的統(tǒng)一和統(tǒng)一的、以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制的建立，既可為各類企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭、同等納稅的外部環(huán)境，又為財政收入機制的規(guī)范化奠定了基礎條件。這次的財稅改革，一方面統(tǒng)一了內(nèi)資企業(yè)所得稅，初步解決了原企業(yè)所得稅制所造成的不同內(nèi)資經(jīng)濟成分之間的稅負不公平問題。另一方面，建立了以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制，并且，統(tǒng)一適用于內(nèi)外資企業(yè)，改變了原對內(nèi)資企業(yè)分別實行兩套流轉(zhuǎn)稅制的做法。盡管出于種種考慮，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅的工作沒有同時到位，但畢竟向稅制統(tǒng)一、稅政統(tǒng)一、稅負統(tǒng)一的方向，邁進了一大步。
2．與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的基本稅收規(guī)范的確立，并推出較為規(guī)范化的幾種新稅制，有助于增強稅收和聚財功能，確保財政收入的穩(wěn)定增長。建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的基本稅收規(guī)范方面所做出的種種努力（比如，嚴格控制減免稅、不淮“包稅”或任意改變稅率、推行納稅申報制度和稅務制，等等），其目的正在于“堵漏增收”，把由于稅制不合理、稅政不統(tǒng)一、稅權劃分不清和缺乏嚴密的控制機制而流失的稅源，轉(zhuǎn)變?yōu)閲矣行Э刂频呢斣?。如果把同時推出的較為規(guī)范化的流轉(zhuǎn)稅制、企業(yè)所得稅制、個人所得稅制、資源稅制和土地增值稅制的因素亦考慮在內(nèi)，這次的財稅改革，對于減少稅收流失，緩解國家財政特別是中央財政所面臨的困難，有著不可低估的積極作用。
3．改地方財政包干制為分稅制，在規(guī)范中央與地方政府間的財政分配關系的同時，全面克服或弱化了包干體制所帶來的、表現(xiàn)在財政運行機制上的許多紊亂現(xiàn)象。這次財稅改革所推出的分稅制方案，盡管并不是一個完全意義上的分稅制方案，但分稅制改革終究是對包干制的徹底否定。以明確劃分中央和地方的利益邊界、規(guī)范政府間的財政分配關系為主旨的分稅制，在克服或弱化包干體制的種種弊端上取得了實質(zhì)性進展。例如，按稅種劃分中央和地方的收入范圍，并分設中央、地方兩套稅務機構，分別征稅，有助于控制稅收減免，減少財政收入流失，形成保證中央財政收入正常增長的良性機制，進而逐步提高中央財政的宏觀調(diào)控能力；原有的按行政隸屬關系劃分收入的格局初步打破（在企業(yè)所得稅上尚保留著某些按隸屬關系劃分收入的痕跡）后，地方面對企業(yè)，無論是否隸屬于自己，都可以從中取得應有收入，從而搞重復建設、搞旨在維護屬于地方企業(yè)利益的地區(qū)性經(jīng)濟封鎖，相應失去了實際意義；還有，改按企業(yè)隸屬關系劃分收入為按稅種劃分收入的辦法，企業(yè)收入與地方財政收入拴得過死的局面得到極大弱化，從而有利于減少地方政府對企業(yè)經(jīng)營的干預，把企業(yè)推向市場。
4．在“兩則”的基礎上規(guī)范國家與國有企業(yè)的利潤分配關系，既符合國際通行做法，又為政企徹底分開的國有企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換提供了分配上的條件。這次的財稅改革，在《企業(yè)財務通則》和《企業(yè)會計準則》基礎上所推出的新型國有企業(yè)利潤分配制度，按照國際通行做法，對國有企業(yè)實行了稅利分流，即國家分別作為社會管理者和資產(chǎn)所有者向國有企業(yè)征收所得稅和收取投資收益，并且，合理規(guī)范稅基（如取消稅前還貸、加速折舊、固定資產(chǎn)投資借款利息進成本等），免除原對國有企業(yè)征收的利潤調(diào)節(jié)和能源交通重點建設基金、預算調(diào)節(jié)基金，在一定程度上改變了國有企業(yè)利潤分配不規(guī)范的狀況，克服了各種“包稅”制所造成的扼殺稅收調(diào)節(jié)作用的弊端。而且，可能為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的外部環(huán)境，實現(xiàn)政企分開和轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制，打開一條可行的通道。
5．禁止財政向中央銀行透支或借款，財政赤字只以發(fā)行國債的辦法加以彌補，有利于徹底斬斷財政赤字與通貨膨脹的必然聯(lián)系，規(guī)范財政同銀行之間的關系。這次的財稅改革，明確提出徹底取消財政向中央銀行的透支或借款，財政上發(fā)生的赤字全部以舉借國債的方式彌補，表明政府下定了斬斷財政赤字與通貨膨脹之間關系的決心。在中國的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)進入決戰(zhàn)階段的歷史條件下，這一舉措的推出，不僅是規(guī)范財政同銀行之間關系的明智之舉，而且，從規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟體制下的財政運行機制的角度來講，更具有特別重要的意義。
三、94財稅改革并不徹底，問題還未得到根本解決
應當看到，1994年的財稅改革，只是為我們搭起了重構財政運行機制的基本框架。這個框架還很粗獷，理論和操作的難題亦不少，許多改革內(nèi)容也沒有一次到位，而且采取了帶過渡或變通性色彩的辦法。財稅改革的不徹底性，制約著國家財政狀況的根本好轉(zhuǎn)。
1．對既得利益的照顧，在某種程度上使改革流于形式。
財稅改革牽涉到方方面面利益格局的調(diào)整，必然要遇到各種阻力。為了順利地推行改革，就需要以盡可能照顧各方面的既得利益為代價，來化解阻力，換取支持。這次的財稅改革亦是如此：
——在稅制改革方面，采取了諸種旨在減輕企業(yè)稅負的措施。例如，在簡并企業(yè)所得稅、降低名義稅率的同時，取消了國有企業(yè)利潤調(diào)節(jié)稅，免除了能源交通重點建設基金和預算調(diào)節(jié)基金：對盈利水平低的企業(yè)，在所得稅稅率上設置了過渡性稅率加以照顧，兩年內(nèi)可按27％和18％兩檔臨時稅率繳納所得稅。
——在分稅制改革方面，基數(shù)的核定、稅種的劃分和收入分配比例等，幾乎均以保證地方既得利益為前提。例如，計算中央與地方之間收入的上劃和下劃方案都以1993年度財政決算為基礎，既可保地方1993年的既得財力，與此同時，由于分稅制方案明確之際，1993年度尚未終結，也可使地方盡其所能增加收入，加大既得財力基數(shù)；不僅在存量分配上未做調(diào)整，在增量分配上也保證中央對地方的稅收返還數(shù)額可逐年遞增；原體制所規(guī)定的中央對地方補助繼續(xù)給予，中央對地方的專項撥款繼續(xù)保留；經(jīng)省以上批準的稅收減免政策可執(zhí)行到1995年度。
——在國有企業(yè)利潤分配制度方面，實行稅利分流、改稅前還貸為稅后還貸以及“兩則”的同時，亦采取了一些變通性辦法照顧國有企業(yè)現(xiàn)狀。例如，實行新老貸款區(qū)別對待政策，老貸款老辦法，新貸款新辦法；職工福利基金赤字允許依次按獎勵基金、大修理基金、后備基金、生產(chǎn)發(fā)展基金、新產(chǎn)品試制基金以及稅后留利中提取的承包風險基金結余抵補；更新改造基金赤字以及后備基金、生產(chǎn)發(fā)展基金、新產(chǎn)品試制基金和從稅后留利提取的承包風險基金赤字，可在轉(zhuǎn)帳前沖減固定基金和流動基金；已列入待處理的固定資產(chǎn)盤虧、毀損、報廢、盤盈，在執(zhí)行新制度前可按老辦法處理完畢，并調(diào)整有關資金。
可以看出，這次財稅改革對各方面既得利益的照顧，已到了相當充分的地步。問題在于，照顧既得利益實質(zhì)就是讓政府（特別是中央政府）繼續(xù)在改革中充當“讓利者”的角色。只要財稅改革不能完全跳出以往“花錢買改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如在實踐中把握不好照顧既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考慮而人為地加以擴大，便會在某種程度上使改革流于形式。
2．改革內(nèi)容不能一次到位，短期內(nèi)效果不明顯，有引發(fā)某些舊體制弊端復歸的可能。
財稅改革所牽涉的各方面內(nèi)容是一個有機的整體，缺少任何一個方面或任何一個方面不按規(guī)范化的要求去操作，都會降低改革的整體效果。只要改革的效果不明顯，新體制運行中所出現(xiàn)的困難，便可能誘使人們習慣性地操用舊辦法來處理新問題。
以分稅制的改革為例。完整、規(guī)范化的分稅制模式，至少要包括五個方面的內(nèi)容：科學地界定中央財政和地方財政的職能分工范圍；按稅種劃分中央財政和地方財政的收入范圍；以規(guī)范化的方法核定地方財政支出需要量和應取得的財政收入量；中央財政集中大部分財力，實施對地方的轉(zhuǎn)移支付；中央預算和地方預算分立，稅收征管機構分設。如前所述，出于順利推行改革的考慮。這次的分稅制改革不得不采用了諸種變通性辦法，甚至延用了一些舊辦法。新體制的運行既難免帶有非規(guī)范因素，分稅制的改革效果也就難以充分表現(xiàn)出來。特別是在我國的行政體制改革尚在進行，中央政府和地方政府之間的事權范圍還未得到科學界定的條件下，適用于核定地方財政收支數(shù)量的因素法和標準法尚待研究，分稅制方案自然不能建立在合理劃分中央財政和地方財政事權范圍的基礎上。所以分稅制形式下出現(xiàn)權責不清，分配關系不穩(wěn)定等某些舊體制弊端的復歸，幾乎是一件必然事情。
3．對財政需求問題的考慮，在一定程度上牽制了對重構財政運行機制的注意力。
1994年的財稅改革，既是在國家財政持續(xù)困難，并且，陷入異常窘迫境地的背景下推出的。這就使得它在許多問題的處理上，不能不把財政的需求放在重要位置來考慮，以不減少財政收入或使財政收入略有增長為前提。例如，在稅制改革上，政府反復強調(diào)的一個原則就是所謂“稅負不變”。整個新稅制的設計都是圍繞著保持原有的稅負水平這一原則要求來進行的。之所以要保持原有的稅負水平，而不是根據(jù)重構財政運行機制的要求相應調(diào)整原有的稅負水平，其根本的原因就在于，政府要確保財政收入的盤子不致因財稅改革而受到?jīng)_擊，從而加重已有的財政困難。更何況，增加財政收入，特別是增加中央一級財政的收入，本來就是政府推出這次財稅改革的動因之一。也正因為如此，這次財稅改革的回旋余地較小。受回旋余地狹小的牽制，著眼于重構財政運行機制的改革方案在一定程度上打了折扣，從而降低了這次財稅改革的效果。
四、希望仍在于重構財政運行機制
近期的國家財政形勢依然嚴峻，容不得樂觀。緩解財政困難并最終使財政走上良性循環(huán)之路的希望，又在于重構財政運行機制?？磥碇貥嬝斦\行機制的工作，既不可操之過急，又必須繼續(xù)采取實質(zhì)性措施，積極推進。
1．從規(guī)范市場經(jīng)濟條件下的政府職能出發(fā)，科學地界定財政支出和財政收入適度規(guī)模。
財政收入機制和財政支出機制是財政運行機制的兩翼，但這兩翼的地位并不是平行的。歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗均已說明，財政支出具有相當?shù)摹皠傂浴保瑹o論是行政管理費支出、國家投資支出，一般都必需給予十足的保證，容不得隨意地調(diào)整或減少（當然，這并不排除在一定的條件下，可以做某種小幅度或小范圍的調(diào)整，但它就財政支出的“剛性”特征來說，則顯得很微弱）。至于財政收入，雖然同樣具有“規(guī)范性”，但它只是財政支出的約束條件，在很大程度上是為財政支出所左右的。借用傳統(tǒng)政治經(jīng)濟學的術語，可以叫做，財政支出的規(guī)模決定財政收入的規(guī)模，財政收入的狀況反作用于財政支出的狀況。這就是說，重構財政運行機制的工作，應當由財政支出適度規(guī)模的界定開始。財政支出的適度規(guī)模界定好了，財政收入的規(guī)模便可隨之界定。財政支出和財政收入兩個方面的適度規(guī)模都界定清楚了，財政運行機制的重構也就有了相應的基礎。
現(xiàn)在的問題是，財政支出的適度規(guī)模的界定有賴于社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能的規(guī)范。只有政府的職能得以規(guī)范化了，作為政府活動的成本的財政支出規(guī)模，才可望找到一個清晰的界定標準。我國傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下所形成的“大而寬”的政府職能范圍格局，顯然已經(jīng)不適應于改革后的經(jīng)濟環(huán)境。若能按照“讓市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用”的要求，以“市場失靈”為標準，從糾正和克服“市場失靈”現(xiàn)象出發(fā)，對現(xiàn)存的政府職能事項逐一鑒別、篩選，在此基礎上，重新加以嚴格的界定，則一方面可使現(xiàn)存的政府職能范圍得到相當?shù)膲嚎s，實現(xiàn)向市場經(jīng)濟所要求的“小而窄”的政府職能范圍格局的轉(zhuǎn)變，從而削減財政支出規(guī)模，緩和財政資金的緊張狀況。另一方面，也是更為重要的，可通過由此實現(xiàn)的政府職能范圍的規(guī)范化，達到科學地界定社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政支出和財政收入的適度規(guī)模之目的。
2．清楚地認識諸種財政收入形式在財政收入體系中的角色，界定國債的“配角”作用。
一旦財政收入的適度規(guī)模得以科學界定，接下來的任務，便是通過諸種財政收入形式的協(xié)調(diào)配合，把應當取提的財政收入集中上來。為此，清楚地界定諸種財政收入形式在財政收入體系中所應扮演的角色，是十分必要的。政府活動的性質(zhì)，決定了以稅收為代表的無償性財政收入形式是取得財政收入最佳形式，應當在財政收入體系中居于主導地位。至于國債，它既是一種以償還和付息為條件的有償性財政收入形式，只應在無償性財政收入發(fā)生問題、不足以抵補財政支出需要的條件下才可登臺，扮演“配角”。
之所以要提出這樣的問題，是因為，中國目前的財政困難，在很大程度上是由于傳統(tǒng)財政收入機制被破，國債被用于填補其留下的“空缺”后，又引致了“以新債還舊債”的惡性循環(huán)所造成的。這種關系鏈條若不能斬斷，國家財政走出困境的希望就很可能是渺茫的。所以，在當前的形勢下，重新認識并界定諸種財政收入形式的各自角色，特別重要。這實際上是說，建立在適度財政支出規(guī)模基礎之上的財政收入任務的完成，決不能寄希望于發(fā)行國債，而應交由以稅收為代表的無償性財政收入形式去承擔。從這個意義上講，1993年，舉債收入占中央一級財政支出的比重達47．9％，占整個國家財政支出的比重達17．7％之多的局面，不能再繼續(xù)下去了。這就意味著，在目前的中國，創(chuàng)造一切可能創(chuàng)造的條件，盡快實現(xiàn)以稅收為代表的無償性財政收入與國民經(jīng)濟的同步增長，是扭轉(zhuǎn)國債發(fā)行規(guī)模膨脹勢頭，從而使中國財政走出“惡性循環(huán)”困境的根本出路所要在。
3．進一步完善稅制，堵住稅收流失的漏洞。
國家稅收大面積流失，以至名義稅負和實際稅負之間形成相當大的差距，這些年來一直在困擾著我們。1994年的財稅改革，盡管在完善稅制、堵塞國家稅收流失的漏洞方面下了一番功夫，亦取得了一定的成效，但還未從根本上解決問題。顯而易見，如果我們能夠采取實質(zhì)性措施，使得每年數(shù)額近千億元的國家稅收的流失減少到最低限度，當前的財政困難，將會有相當程度的緩解。
有鑒于此，必然花大氣力抓好稅收法制的建設，并在此基礎上，以“完稅”（把該收的稅全部收上來）為基本著眼點，把建立現(xiàn)代稅收征管制度作為當前工作的中心。根據(jù)國際通行做法，可以考慮從五個方面著手建立現(xiàn)代稅收征管制度：（1）制定細致、嚴密的稅收法規(guī)，包括稅種、稅率、期限、范圍以及懲罰規(guī)定等，稅法規(guī)定得越具體越細致越好；（2）推行納稅申報制度，規(guī)定年度法定報稅期限，個人和企業(yè)每年必須在期限前向稅務部門報稅，發(fā)現(xiàn)偷漏稅，應上朔前幾年的收入和報稅的所有記錄，從嚴懲處，用嚴懲來促成個人和企業(yè)的報稅習慣；（3）在建立由中央和地方兩套稅務機構分別征稅的基礎上，賦予稅務人員以全權執(zhí)行國家稅法的權力，任何政府行政官員不得以任何借口在稅務人員權力之上對個人和企業(yè)搞減免稅；（4）推行稅務制度，并全面采用計算機管理，實行稅務征管工作的公開化和社會化；（5）建立嚴密的稅務稽查組織和制度，強化稅務稽查和司法工作。
總之，規(guī)范政府職能范圍，界定國債在財政收入體系中的“配角”作用和進一步完善稅制，是我們在1994年財稅改革所確立的基本框架內(nèi)和國家財政極端困難的形勢下，繼續(xù)推進財政運行機制重構工作可以選擇的三步棋。只要這三步棋下好了，走對了，重構財政運行機制任務的順利完成，應當不成問題。進一步說打下了重構財政運行機制這個基礎，國家財政步出目前的困境，也就有了相應的保證。
