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[摘要]教師輪崗制是促進教育均衡的一項新舉措，但其在實施過程中出現(xiàn)了政策未得到有效執(zhí)行以及輪崗教師存在后顧之憂兩大亟待解決的問題。這與政策目標超出政策能力限度、政策相關(guān)者利益沖突、政策實施缺乏人文關(guān)懷以及教育行政部門督查、糾偏不足密切相關(guān)。只有完善政策體系、構(gòu)建利益沖突消解機制、暢通溝通渠道、健全政策督查與糾偏機制以及進行教師人事制度改革才能保證該項教育政策取得預期效果，保證政策目標最終實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]中小學；教育均衡；教師輪崗制

義務教育均衡發(fā)展和教育公平一直是我們追求的目標，但由于受歷史、政策、經(jīng)濟等因素的影響，我國中小學教育在區(qū)域、城鄉(xiāng)、學校之間存在非均衡發(fā)展問題。中小學教育絕大部分處于義務教育階段，義務教育非均衡發(fā)展最直接的后果是侵害了一部分學生平等接受義務教育的權(quán)利，這顯然違背了我國義務教育法基本指導思想，不利于教育公平的實現(xiàn)。教師輪崗制(又稱教師交流制或教師輪換制)正是一些地方教育行政部門為了遏制“擇校熱”，促進中小學教育均衡發(fā)展所采取的一項新舉措。它是指為了促進教師成長和教育均衡，縣級及以上教育行政部門有計劃地組織其所屬行政區(qū)域內(nèi)的教師，在不同學校間進行定期或不定期交流任教的制度。應該說，教師輪崗制的實施在平衡教師資源、促進教育均衡等方面取得了部分預期效果，但是，其在實施過程中也不可避免地出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。

一、中小學教師輪崗制實施中存在的主要問題

教師輪崗制非國人創(chuàng)舉，日本、韓國等國早已實施此制度數(shù)十年。但是，由于我們對這個“舶來品”的研究還不夠深入，再加上教育非均衡問題的歷史性以及我國國情的復雜性，我國教師輪崗制的實施狀況的確有些不盡如人意。中小學教師輪崗制在實施過程中出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)為以下兩方面。

(一)政策未得到有效執(zhí)行

一項教育政策要得到有效執(zhí)行，需要政策執(zhí)行者具有較高的素養(yǎng)，能深刻領悟教育政策精神，切實擔負起執(zhí)行該項教育政策的責任。但在實際當中，政策執(zhí)行者往往是利益關(guān)系人，當一項教育政策對其自身利益造成威脅時，這種內(nèi)在的沖突往往使政策執(zhí)行者阻礙政策的執(zhí)行，從而影響政策的執(zhí)行效果。如：在對某市教師輪崗政策實施情況進行調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)一些優(yōu)質(zhì)學校的校長沒有將真正的骨干教師交流出去，他們總是千方百計地將“挑大梁”的班主任或者學科教師留下，而將教學水平一般或者富余的學科教師交流出去。另外，一些被選派的輪崗教師也并非真心想幫助薄弱學校發(fā)展，而僅僅借機將這一政策當作撈取金錢的手段；還有一些被選派的輪崗教師根本不達標、也不對口，這也迫使薄弱學校不得不在接收輪崗教師上持一種“謹慎歡迎”的態(tài)度。

(二)輪崗教師存在后顧之憂

教育的生態(tài)環(huán)境是以教育為中心，對教育的產(chǎn)生、存在和發(fā)展起制約和調(diào)控作用的多元的環(huán)境體系。穩(wěn)定、良好的教育生態(tài)環(huán)境有利于教師充分發(fā)揮自己的教學水平，一旦這種教育生態(tài)環(huán)境惡化，就會對教師的心理、工作等帶來影響，最終會影響教師教學水平的發(fā)揮。教師輪崗政策實施后，與之相連的輪崗教師的福利待遇問題、職稱評聘問題、教師歸屬感問題等卻沒有配套的法律予以保障或沒有得到快速而有效的解決，致使教師的教育生態(tài)環(huán)境惡化，部分教師由此產(chǎn)生憂慮和抵觸心理，這就在一定程度上影響了教師工作的主動性和積極性，這顯然違背了教師輪崗制的初衷。

二、中小學教師輪崗制實施中存在問題的原因分析

中小學教師輪崗制未得到有效執(zhí)行以及輪崗教師存在的后顧之憂是眾多因素綜合作用的必然結(jié)果。

(一)政策目標超出政策能力限度

教育政策的能力限度是指教育政策力所能及的范圍和解決教育問題所能達到的程度。教育政策能力存在著限度，能否認識和把握教育政策的能力限度對教育政策的制訂與選擇、教育政策的執(zhí)行以及政策的結(jié)果都有著十分重要的影響。中小學教師輪崗制的最終目標是想通過教師輪崗政策來解決中小學教育非均衡發(fā)展問題。但是，正如前面所談到的，我國中小學教育出現(xiàn)的非均衡發(fā)展狀況是由多種因素長期作用的結(jié)果。改革開放初期，為了盡快扭轉(zhuǎn)“”造成的專門人才青黃不接的局面，在教育投資有限的情況下，我國實施“重點學?！薄熬⑿徒逃钡日撸?jīng)過20多年的“馬太效應”式發(fā)展，最終造成了我國中小學教育的非均衡現(xiàn)狀?？梢?，我國中小學教育非均衡發(fā)展的結(jié)果并不完全是由師資質(zhì)量造成的。因此，想僅僅依靠教師輪崗這個單一政策來遏制“擇校熱”、實現(xiàn)教育均衡發(fā)展，顯然是不夠的，這遠遠超出教師輪崗政策的能力限度。因此，要想最終實現(xiàn)我國中小學教育的均衡發(fā)展，除了教師輪崗政策之外，還需要佐之以其他政策及保障措施。

(二)政策相關(guān)者利益沖突

一項教育政策之所以沒能得到有效執(zhí)行，很大一部分原因是由于該項教育政策利益相關(guān)者維護各自利益所致。教育行政部門、校長、教師基于不同的利益考慮，他們的看法和做法是不相同的。教育行政部門站在全局的角度來布局，校長則站在自己學校利益的角度來采取應對措施，教師則會考慮自己各方面福利待遇的得失。各自的利益交織在一起，使得情況變得復雜，進而導致教育政策執(zhí)行過程中的政策失真現(xiàn)象，最終導致該項教育政策不能被有效執(zhí)行。另外，政策執(zhí)行者與政策制訂者之間的利益沖突往往是政策得不到有效執(zhí)行最為重要的根源。政策執(zhí)行者通常身兼執(zhí)行者和目標群體雙重角色，他們經(jīng)常處于整體利益和局部利益，國家利益、集體利益和個人利益的矛盾中。當某項政策給執(zhí)行者帶來利益上的損失，或使其面臨更大的困難時，缺乏崗位責任意識或這種意識不強的執(zhí)行者，為盡可能維護局部的乃至個體的自身利益，就會采取各種對策和行動，而使政策不能被有效執(zhí)行。

(三)政策實施缺乏人文關(guān)懷

針對這樣一項涉及眾多人事變更的改革，政策實施者應該堅持以人為本的精神，深入細致地做好思想動員工作；積極營造氛圍，引導廣大教師更新觀念，自覺自愿地參與輪崗；要注重輪崗的意義和效果，特別要注意方式方法，體現(xiàn)人文關(guān)懷。但是，我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些政策實施者在實際工作中對輪崗教師缺乏基本的人文關(guān)懷，如：有些地方采用抓鬮的方法來決定輪崗教師，抓到的教師必須去，缺乏對教師實際困難的考慮。這就使得輪崗的教師心灰意冷，即使勉強到了新單位，也談不上什么工作熱情，最終影響其教學水平的發(fā)揮。這樣的輪崗很難達到政策的預期效果，同時也對政策的執(zhí)行帶來不少阻力。

(四)教育行政部門督查、糾偏不足

任何一項教育政策在實施過程中總會遇到一些阻力，使該項教育政策偏離原來方向執(zhí)行。一個科學、完善的教育政策體系必然要有教育政策的監(jiān)督、檢查和糾偏機制。當一項教育政策沒有得到正確、有效執(zhí)行時，相關(guān)人員能及時發(fā)現(xiàn)問題，采取對策，進行糾偏，使其按照預定方向執(zhí)行，最終實現(xiàn)政策目標。然而，我國一些地方的教師輪崗政策卻缺少這樣的監(jiān)查糾偏機制。我們在調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，有些地方的教育行政部門在實施教師輪崗制時，對于政策實施中出現(xiàn)的問題，沒有一套及時、有效的反饋糾偏機制，因而造成部分教師抵觸情緒較為強烈，影響政策的執(zhí)行效果。例如：有些教師反映，自己已經(jīng)完成了輪崗，可是職稱評定時卻并沒有體現(xiàn)原來說的優(yōu)先考慮；還有些教師反映，輪崗政策的確是實施了，可是原先承諾的與之相關(guān)的交通費補貼、生活費補貼卻遲遲不能予以解決；等等。

三、解決問題的對策

通過以上分析，我們認為，教師輪崗政策在實施過程中需要加強以下幾方面的建設，才能保證其取得預期效果，保證目標的實現(xiàn)。

(一)加強專家調(diào)研和論證工作，完善政策體系

專家調(diào)研和論證是教育政策制訂的前提性工作，對教育政策的制訂、實施和政策目標的實現(xiàn)具有重要意義。因此，要想提高教師輪崗政策的實效性，就需要組建一支研究教師輪崗政策的專家隊伍，深入學校、深入基層，搞清問題形成的來龍去脈，并進行論證分析，最終形成一系列有價值、能夠指導教育改革發(fā)展的調(diào)研成果，使問題得到有效解決。其實，解決我國中小學教育非均衡發(fā)展問題的根本在于區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間教育資源的均衡化。要想從根本上解決我國中小學教育的非均衡發(fā)展問題，必須有一套完善的政策體系和一系列法律法規(guī)作保障。而中小學教育要均衡主要是政府的責任，政府要在政策上思考定位。因此，推行教師輪崗制的地方政府應從完善政策體系出發(fā)，制訂一系列與教師輪崗政策相配套的政策措施，如財政投資、資金管理辦法以及法律保障等政策措施。

(二)構(gòu)建利益沖突消解機制，照顧各政策相關(guān)者利益

政策相關(guān)者為維護各自的既得利益不受損害，往往采取各種手段規(guī)避不利于自身的政策，因而有必要構(gòu)建利益沖突消解機制來補償政策相關(guān)者的利益損失。利益沖突消解機制就是使得矛盾化解的各項措施。例如，針對重點學校的教師不愿去薄弱學校的實際情況，可以采取以下措施：第一，優(yōu)質(zhì)學校教師到薄弱學校任教給予其物質(zhì)上的獎勵；第二，在職稱評定時，可以降低其評選條件；第三，到薄弱學校輪崗的教師在推先評優(yōu)、培養(yǎng)選拔等方面在同等條件下給予優(yōu)先考慮；第四，按照薄弱學校的交通、醫(yī)療等條件將其劃分為不同的級別，然后按其級別提供特殊津貼，當這些輪崗教師重新調(diào)回重點學校時，特殊津貼自動取消發(fā)放。

(三)暢通溝通渠道，注重以人為本

在教師輪崗政策實施過程中，政策執(zhí)行者應該切實考慮每位輪崗教師的實際生活困難，暢通溝通渠道。比如，可以建立教師輪崗信箱，使教師的意愿能夠及時上達，將問題化解在搖籃里。另外，在政策的具體實施中，執(zhí)行者應該秉持以人為本的理念，避免采用非人性化的方式來應付上級領導交給的輪崗任務，避免教師將消極情緒帶到課堂上。在這方面我們可以借鑒日本的做法，日本的教師輪崗制除規(guī)定哪些教師必須輪崗外，對不應輪崗教師也作了相應的規(guī)定，如任教不滿3年的教師、57歲以上未滿60歲的教師、妊娠或休產(chǎn)假期間的教師等。

(四)建立健全政策督查與糾偏機制

健全的政策督查、糾偏機制是教育政策得到有效實施的保障環(huán)節(jié)，也是防止教育政策失真的重要手段。一項教育政策在實施過程中，由于認識上的偏差，往往會出現(xiàn)政策執(zhí)行者錯誤解讀現(xiàn)象；如果教育政策執(zhí)行者與制訂者之間存在利益沖突，那么教育政策的執(zhí)行就會出現(xiàn)偏離政策目標的趨勢。因此，對于教育行政部門而言，加強教育政策的監(jiān)督、檢查，對出現(xiàn)的問題及時加以糾正，保證民意上傳渠道的暢通，是保證教師輪崗制有效實施的重要環(huán)節(jié)之一。

(五)統(tǒng)一法律規(guī)定，改革教師人事制度

在法律上將教師的法律身份界定為公務員，不僅可以給長期爭論不休的教師法律地位問題一個說法，而且可以進一步理順教師與學校、教育行政部門以及學校與教育行政部門的關(guān)系。如果將教師身份界定為公務員，那么教師的管理權(quán)就理所當然的收歸相應的教育行政部門，使教師由“自由人”變?yōu)椤皣胰恕?，由教育行政部門統(tǒng)一管理、分配，這樣，教師輪崗就屬于公務員人事流動，具有強制性。另外，輪崗教師工資由教育行政部門統(tǒng)一標準，實行同工同酬，再輔以具體調(diào)節(jié)措施，從而可以徹底打消輪崗教師的后顧之憂。

教師輪崗政策必然會觸及個人或局部的利益，也必然會導致一系列新問題出現(xiàn)。因此，教師輪崗政策的實施是一項復雜的系統(tǒng)工程，教師輪崗制成為長效機制還有很長的路要走。