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本文作者：楊妍1吳玉宗2作者單位：1中國傳媒大學(xué)南廣學(xué)院2溫州大學(xué)法政學(xué)院

西方的經(jīng)驗:新公共管理對公務(wù)員制度的改造

公務(wù)員制度是由一系列制度構(gòu)成的，具體包括:招考、錄用、培訓(xùn)、評估、獎勵、晉升、退休等。本文將主要從公務(wù)員的進(jìn)出制度、培訓(xùn)考核制度、薪酬激勵制度、人事管理制度等入手，來探討新公共管理是如何改造了西方國家公務(wù)員制度的。

(一)公務(wù)員的進(jìn)入和退出制度

1．在職位分類方面，實行品位分類和職位分類優(yōu)勢互補(bǔ)。品位分類和職位分類各有優(yōu)缺點，在西方國家的公務(wù)員改革中有逐漸將兩者相互融合的趨勢。英國1968年文官制度改革，中低級文官通過競考也能擔(dān)任高級行政職務(wù)，1971年開始實行帶有職位分類特征的新的品位分類制。美國在1978年文官制度改革后，設(shè)立高級文官班子，高級文官級隨人走，不受職位分類制限制，更多實行品位分類?！?〕

2．推行聘任制和合同雇傭制，打破公務(wù)員常任制。1996年4月，英國梅杰政府所進(jìn)行的公務(wù)員制度改革中，其中一項重要措施是:所有公務(wù)員都要與政府部門簽訂目標(biāo)管理合同書，國家公務(wù)員不再是終身制;在澳大利亞，1997年5月，公務(wù)員委員會頒布了合同協(xié)議的指導(dǎo)性政策，除15%的老公務(wù)員是固定制的，其他均實行合同制，一般公務(wù)員一年一簽;新西蘭1991年頒布了雇傭合同法，公務(wù)員也實行合同制，一般公務(wù)員一年一簽，高級公務(wù)員五年一簽。〔6〕

(二)公務(wù)員培訓(xùn)和考核制度

1．培訓(xùn)制度化。英國議會在1964年通過了《工業(yè)訓(xùn)練法》，1973年又頒布《就業(yè)與訓(xùn)練法》，專門規(guī)定了文官培訓(xùn)的法規(guī)。美國國會于1958年通過《政府雇員培訓(xùn)法》。法國于1977年頒布《繼續(xù)教育法令》，公務(wù)員在職培訓(xùn)的終身化、系列化與制度化已成為西方文官改革的趨勢?！?〕日本目前每年培訓(xùn)公務(wù)員約占總數(shù)的1/5，美國的公務(wù)員培訓(xùn)率則達(dá)到每年的1/3。法國推行以就職前的入門培訓(xùn)為主的方針，入門培訓(xùn)約占70%?！?〕

2．以結(jié)果為導(dǎo)向的考核制度。英國1983年成立效率小組，1984年創(chuàng)立國家審計辦公室，并啟用大量私人顧問在廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行評估;美國普遍實行績效評估和全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)顧客為目標(biāo)取向，以公眾滿意程度為評估績效的主要標(biāo)準(zhǔn)，形成重工作結(jié)果而不是過程的高效率的工作機(jī)制?！?〕在英國，導(dǎo)致了“評估性國家”的出現(xiàn)，即以經(jīng)濟(jì)、效率、效益為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督政府政策與管理，在醫(yī)療、科學(xué)、教育、技術(shù)、環(huán)境、監(jiān)獄等各個領(lǐng)域發(fā)生的“審計爆炸”現(xiàn)象?！?0〕

3．采用科學(xué)的績效評估方法。西方國家在對公務(wù)員制度的改革過程中，廣泛采用了現(xiàn)代企業(yè)制度中采用的績效考核方式，如目標(biāo)管理法、360°考核和績效薪酬設(shè)計等?？冃Ч芾碚谖鞣揭恍﹪遗畈d起，其特點和趨勢可概括為:績效管理與組織戰(zhàn)略規(guī)劃緊密相連，個人生涯規(guī)劃與組織發(fā)展目標(biāo)緊密相連;重視任前規(guī)定明確的績效標(biāo)準(zhǔn);績效考核與工資和晉升等掛鉤;重視引入企業(yè)的績效考核方法?！?1〕

(三)公務(wù)員薪酬和激勵制度

1．實行績效工資制以及靈活的付薪制度。英國于20世紀(jì)80年代中期引入績效工資制度，主要運(yùn)用于首席執(zhí)行官和高級別的政府雇員之中。后來，這一制度逐漸得到推廣。到1989年，在政府5815萬名雇員中，40萬人工資中的一部分通過績效考核來決定。〔12〕以績效評估為主、實行績效工資制和靈活性的工資獎勵制度成為西方國家公務(wù)員制度改革普遍常用的措施。如丹麥設(shè)立靈活的工資制度，配置更多的資金;荷蘭發(fā)展靈活的工資體制;葡萄牙使工資體制更合理化;土耳其建立業(yè)績獎勵制度等?！?3〕

2．允許通過雙方談判的方式來保障自身權(quán)益，激發(fā)公務(wù)員的主體性。新公共管理對公務(wù)員制度的改革改變了公務(wù)員與政府之間的不平等關(guān)系，取而代之的是一種雙方相互平等的契約關(guān)系。如美國1994年成立了“國家合作伙伴關(guān)系委員會”，允許和鼓勵公職部門及其職工就公務(wù)員制度改革、工資、勞動爭議、工會權(quán)力等問題進(jìn)行談判。英、澳、荷、葡等國政府表示允許與公務(wù)員工會談判。公務(wù)員工會力量不斷增加，工會之間聯(lián)系也日益增多，就公務(wù)員結(jié)社、勞動合同等問題廣泛磋商及與政府談判。〔14〕

(四)公務(wù)員管理制度

1．以效率為導(dǎo)向，進(jìn)行成本控制。蓋•彼得斯認(rèn)為，政府無效率的主要原因是對管理層進(jìn)行預(yù)先控制的內(nèi)部機(jī)制和規(guī)則的數(shù)量太多，它們包括人事規(guī)則、僵化的付酬制度、預(yù)算規(guī)則、具有約束性的采購法規(guī)以及許多別的規(guī)則，如果公共組織能夠清除這些清規(guī)戒律，它就能更加富有靈活性和效率?！?5〕為此西方各國在進(jìn)行政府改革時都提出了消除復(fù)雜的規(guī)則、減少繁文縟節(jié)以及辦事拖拉等措施。

2．實行分權(quán)與授權(quán)相結(jié)合的管理模式，在分權(quán)方面，將中央政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移到地方政府以及半公共組織中，在政府上下級關(guān)系的調(diào)整方面，實行決策與執(zhí)行分離;在授權(quán)方面，鼓勵讓底層工作人員和公民更多地參與政府決策。同時，實行彈性化管理。

3．大規(guī)模裁員，政府“瘦身”。伴隨雇傭方式轉(zhuǎn)變的是政府大規(guī)?？s減機(jī)構(gòu)和裁員，在英國，1979年公務(wù)員數(shù)目是752000人，到1994年減少到533350;在美國，從1993年到1998年實際裁員35．1萬人，消減財政開支1370億美元;在其它國家，如荷蘭、新西蘭、新加坡和日本都進(jìn)行了不同程度的裁員和消減政府機(jī)構(gòu)的改革?！?6〕上述所評述的只是西方國家公務(wù)員制度改革的一些主要方面，難免忽視一些其他的制度改革，比如說公務(wù)員的監(jiān)督制度等。但總體來說，通過前面的總結(jié)，我們還是能夠看出這次改革的力度之大，范圍之廣，程度之深，是前所未有的，以至于有人將改革后的公務(wù)員制度稱之為“后文官制度”〔17〕。西方這場轟轟烈烈的新公共管理運(yùn)動，也波及到了我國，對我國的行政改革產(chǎn)生了一定的影響，而對我國公務(wù)員制度的改革影響更是如此。正如有學(xué)者指出的那樣:“新公共管理理論浸潤著中國行政改革的諸多領(lǐng)域，干部人事制度改革便是尤為典型的領(lǐng)域?！薄?8〕

中國案例:深圳市公務(wù)員分類管理改革

我國傳統(tǒng)公務(wù)員管理模式中的一個很大的問題是待遇與行政職務(wù)級別掛鉤，由于受到機(jī)構(gòu)規(guī)格和職數(shù)的限制，基層公務(wù)員晉升空間狹小，從而導(dǎo)致“千軍萬馬往上擠”的局面。而且不少單位也以各種理由分拆、增設(shè)機(jī)構(gòu)、提高規(guī)格以相應(yīng)增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)來解決干部待遇，進(jìn)而又加劇了機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉等弊端。為解決這些問題，2005年國家頒布的《公務(wù)員法》里，明確將分類管理確定為公務(wù)員管理的基本原則，同時要求在適當(dāng)范圍內(nèi)實施公務(wù)員聘任制。2008年8月，新成立的國家公務(wù)員局將全國唯一公務(wù)員分類管理改革試點的任務(wù)交給了深圳。2010年2月3日，深圳市政府下發(fā)了《深圳市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類管理改革實施方案》，根據(jù)這一方案，深圳市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員將被劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類，除綜合管理類仍然沿用傳統(tǒng)的管理模式外，行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員都將實行聘任制，且晉升渠道獨立、待遇與行政職務(wù)級別脫鉤。行政執(zhí)法類將被劃分為7個職級，各個職級均為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，互相之間沒有上下級隸屬關(guān)系;專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職務(wù)序列從高至低設(shè)置主任、主管、助理等職務(wù)。行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職級晉升將與個人年功積累和工作業(yè)績，以及專業(yè)技術(shù)任職資格條件建立聯(lián)系。從現(xiàn)在起，深圳每年將新增1000名左右的聘任制公務(wù)員，擬用三年時間完成這一改革。深圳市此次改革主要體現(xiàn)為以下幾個方面的特點:其一，采用聘任制的招入模式，可以打破職位常任，形成一種能進(jìn)能出的人才流動模式。其二，“官”“兵”分流，行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)類均為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有利于破除官本位思想。其三，待遇與年資和工作業(yè)績掛鉤，能激發(fā)基層公務(wù)員的積極性。其四，通過協(xié)議的方式有利于吸收高層次人才參與政府管理?！皩τ谔厥獾穆毼?，高層次的人才可以通過協(xié)議，給予更高的待遇?！薄?9〕然而，對于深圳市這次改革，反對的聲音也不絕于耳。反對的意見主要集中在三個方面:其一，認(rèn)為深圳對新招入的公務(wù)員給予的薪酬待遇過高，〔20〕有違收入分配原則。這一改革，既不符合當(dāng)前改變?nèi)鐣峙洳还拇笮蝿菀?，也不符合真正的公?wù)員分類管理的本質(zhì)要求，是一個典型的當(dāng)權(quán)者為自己擴(kuò)大既得利益的掛羊頭賣狗肉的丑惡行為，也是擴(kuò)大社會矛盾的危險行徑?！?1〕其二，認(rèn)為深圳的公務(wù)員制度改革與現(xiàn)行法律相違背。有學(xué)者指出深圳的公務(wù)員制度改革與《警察法》、《公務(wù)員法》不符，且與我國現(xiàn)行的專業(yè)技術(shù)職稱評定制度背道而馳。〔22〕對于深圳的公務(wù)員制度改革能否破除“官本位”產(chǎn)生質(zhì)疑?！?3〕

新公共管理理論與我國現(xiàn)實的差異及超越

西方的公務(wù)員制度改革是在新公共管理理論范式指導(dǎo)下的制度創(chuàng)新，而中國深圳的公務(wù)員分類管理改革也深深地帶有著新公共管理的烙印。然而，任何具體的制度設(shè)置都必須考慮到具體的制度背景，也即政治現(xiàn)實。因此，首先必須看到新公共管理理論與我國現(xiàn)實政治的差異，并在此基礎(chǔ)上尋求超越。

1．新公共管理的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)

經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為，人都是利己和自私的，因此制度設(shè)計必須從這個假設(shè)出發(fā)，來設(shè)計規(guī)制人性惡的制度。但是，這一假設(shè)有兩個缺陷:一是這個假設(shè)將人性“自利”的一面夸張放大到了一個極端，是具有片面性的，它忽略了人性善的一面;二是在復(fù)雜的公共管理過程中，試圖對公共管理者所有行為作出完備無缺的細(xì)致規(guī)定是不可能做到的。

2．中國行政體制中的“黨管干部原則”和強(qiáng)調(diào)“為人民服務(wù)”原則

這些原則當(dāng)中并不承認(rèn)公務(wù)員在履行公共管理活動的時候具有個人利益的合法性。因此，其又走向了另一個極端，認(rèn)為政府官員是人民的公仆，能夠全心全意為人民服務(wù)。其實，這只不過是道德神話而已，這完全需要公務(wù)員高度的至善的人格精神。從上面兩點我們可以看出新公共管理與我國現(xiàn)實中制度運(yùn)行的差異，這種差異來自于具體指導(dǎo)理念的不同，因此調(diào)和這兩者的差異也同樣需要從指導(dǎo)理念出發(fā)，“比較利益人”的假設(shè)便是基于此而提出的。

3．比較利益人的提出

基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和“公共人”假設(shè)的不足，國內(nèi)學(xué)者提出了“比較利益人”的假設(shè)。在“比較利益人”假設(shè)看來，某個人在不同領(lǐng)域的人性既相通也存在著差別。從一個行為領(lǐng)域到另一個行為領(lǐng)域，個人因為角色和社會規(guī)范的變化，其利益的選擇和權(quán)衡會發(fā)生相應(yīng)的改變。在以公共性為根本特征的公共管理中，公共管理者在行使公共權(quán)力、履行公共職責(zé)時，他必須考慮其扮演的角色及相應(yīng)的社會規(guī)范，在自我利益和共同利益之間尋找到平衡點?！?4〕由此可見，“比較利益人”假設(shè)是對“經(jīng)濟(jì)人”和“公共人”假設(shè)的融合，既承認(rèn)公共管理者的個人利益，也承認(rèn)他們尋求公共利益?！氨容^利益人”比較符合現(xiàn)實的情況。這也向我們指出，任何一種單一的理論都不足以指導(dǎo)我們的制度建設(shè)，而“比較利益人”假設(shè)則向我們展示立足本土的研究成果。在我國的公務(wù)員制度改革中，大量引介了西方的公共選擇理論以及新公共管理的范式，但是，卻出現(xiàn)了“公共選擇理論在中國的困境”，也就是說，公共選擇理論在中國只有大量的理論介紹，而缺少真正的經(jīng)驗性研究。公共選擇理論在中國的研究呈現(xiàn)出一種“相對死亡”的景象。〔25〕“比較利益人”假設(shè)強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實性的視野，或許能夠開創(chuàng)一種新的局面，并為超越新公共管理理論從而實現(xiàn)真正的制度創(chuàng)新提供可能。