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一、社會(huì)保障立法現(xiàn)狀的基本評(píng)價(jià)

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是從1984年開(kāi)始，隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的推行，社會(huì)保險(xiǎn)立法工作也緊跟其圍繞展開(kāi)。其中最具代表性的法規(guī)是1986年國(guó)務(wù)院的《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同暫行規(guī)定》，該法規(guī)確立了勞動(dòng)合同制工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院還了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，初步確立了中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度。另外，1988年國(guó)務(wù)院頒布的《女職工保護(hù)規(guī)定》提高了生育保險(xiǎn)待遇。1991年國(guó)務(wù)院了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本方向。1993年國(guó)務(wù)院了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，擴(kuò)大了失業(yè)保險(xiǎn)的范圍。從1994年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院組織了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)。1998年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》（征求意見(jiàn)稿）。工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)也都在相關(guān)行政法規(guī)指導(dǎo)下啟動(dòng)改革試點(diǎn)工作。1997年國(guó)務(wù)院還了建立城市居民最低生活保障制度的通知。1999年1月22日由國(guó)務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》同時(shí)出臺(tái)。此外，《勞動(dòng)法》專章對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)和福利作了原則性和綱領(lǐng)性的規(guī)定。

上述立法概覽表明，近年來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)行了一系列改革，社會(huì)保障立法也相應(yīng)地出臺(tái)了一些行政法規(guī)，初步形成了國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的多層次的社會(huì)保障新格局。但從整體來(lái)看，社會(huì)保障立法的規(guī)模不大，規(guī)格不高，法制化程度太低，尚不能給國(guó)家解決社會(huì)保障面臨的復(fù)雜問(wèn)題提供充分有效的法律依據(jù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的需求。立法的落后現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、立法工作嚴(yán)重滯后?？v觀世界各國(guó)社會(huì)保障制度建立和發(fā)展的歷史，無(wú)一例不是立法在先。比如開(kāi)創(chuàng)社會(huì)保障先河的德國(guó)，就是在1883年由政府頒布《勞工疾病保險(xiǎn)法》，堪稱世界第一部社會(huì)保險(xiǎn)法律。爾后又于1884年和1889年分別頒布《勞工傷害保險(xiǎn)法》和《殘廢和老年保險(xiǎn)法》，奠定了社會(huì)保險(xiǎn)立法的基礎(chǔ)，一時(shí)間成為各國(guó)效仿立法的楷模（注：參見(jiàn)史探徑著《世界社會(huì)保障立法的起源和發(fā)展》，載《外國(guó)法譯評(píng)》（京），1999年第2期第45頁(yè)。）。然而中國(guó)直到目前為止尚無(wú)一部綜合性社會(huì)保障法律。作為社會(huì)保障的核心社會(huì)保險(xiǎn)制度，理應(yīng)在社會(huì)保障法群中首先面世，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》至今仍未出臺(tái)。早在1994年初，全國(guó)人大就把《社會(huì)保險(xiǎn)法》列入當(dāng)屆人大必須制定的115部法律規(guī)劃中，其中排列第41號(hào)的《勞動(dòng)法》已頒布施行4年有余，而列位第39號(hào)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》卻仍處于千呼萬(wàn)喚之中。1999年元月22日國(guó)務(wù)院頒布的兩個(gè)條例并不能解決社會(huì)保險(xiǎn)的諸多問(wèn)題。僅從社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳方面看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)拖欠、擠占、挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前企業(yè)欠繳養(yǎng)老費(fèi)用高達(dá)300多億元。一些效益好、有繳費(fèi)能力的企業(yè)也大量拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，既損害了職工的合法權(quán)益，又削弱了養(yǎng)老金的支付能力。對(duì)這些問(wèn)題如何處罰，現(xiàn)行立法尚未明確規(guī)定，明顯缺乏可操作性?，F(xiàn)行的社會(huì)保障法規(guī)，很多是經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的應(yīng)急產(chǎn)物，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不能從根本上解決問(wèn)題。如經(jīng)濟(jì)體制改革涉及國(guó)企改革，面臨破產(chǎn)、職工安置等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題使資產(chǎn)重組、企業(yè)改制、破產(chǎn)兼并舉步艱難時(shí)，才開(kāi)始考慮到是失業(yè)保險(xiǎn)立法的時(shí)機(jī)；抗洪救災(zāi)時(shí)遇到救災(zāi)無(wú)秩序問(wèn)題時(shí)，才感到缺少救災(zāi)立法等等，立法行動(dòng)總是落在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后面，處于一種被動(dòng)狀態(tài)。由于社會(huì)保障立法滯后，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院對(duì)社會(huì)保障爭(zhēng)儀案件的處理，也處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)。

2、立法體系不健全。作為社會(huì)保障法的核心部分《社會(huì)保險(xiǎn)法》尚未出臺(tái)，其余組成部分社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置，幾乎是處于立法的空白地帶，現(xiàn)有的零散頒布的各種條例、決定、通知和規(guī)定，相互之間缺少必要銜接，不能形成配套法律體系，實(shí)踐中的許多問(wèn)題無(wú)法可依。由于中央集中立法嚴(yán)重欠缺，地方立法畸形繁榮發(fā)展，僅以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一了通知，確定了兩個(gè)試點(diǎn)方案，允許地、市級(jí)以上的政府根據(jù)本地情況自主選擇。結(jié)果是全國(guó)各省、市、自治區(qū)各作不同方案選擇，各省也有不同實(shí)施方案之規(guī)定。造成這一項(xiàng)本該全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于并不統(tǒng)一的混亂局面。其他的社會(huì)保障甚至縣一級(jí)政府也可以制定規(guī)章。這些地方制定的規(guī)章制度，立法者是多種主體參與，如勞動(dòng)、衛(wèi)生、財(cái)政、民政、銀行保險(xiǎn)公司乃至工會(huì)等，“法出多門，各行其是”，各部門的規(guī)章制度的適用范圍不盡一致，甚至相互沖突矛盾，使一些本來(lái)已有的地方社會(huì)保障立法也陷入“有法難依”困境。這種現(xiàn)狀充分反映建立統(tǒng)一社會(huì)保障法律體系的迫切需要。

3、立法層次不高。社會(huì)保障法是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中的一個(gè)獨(dú)立的法律部門，同其他各部門法一樣，其效力應(yīng)該僅僅低于憲法，在立法層次上按理應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)制定，但現(xiàn)實(shí)是人大立法少，行政法規(guī)多，立法層次低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止涉及與社會(huì)保障相關(guān)的法律僅有7部是全國(guó)人大通過(guò)的，而且是與其他內(nèi)容混和，并非全部適用于社會(huì)保障領(lǐng)域，其規(guī)定還不是主要的社會(huì)保障子系統(tǒng)。而由國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委頒布的各種行政法規(guī)至少在100件以上。這些行政法規(guī)大多數(shù)以“規(guī)定”、“試行”、“暫行”、“決定”、“意見(jiàn)”、“通知”的形式出現(xiàn)，它們是解決社會(huì)保障工作所面臨問(wèn)題的主要法律依據(jù)。這種現(xiàn)狀顯然與社會(huì)保障法的地位是不相符合的，它帶來(lái)的結(jié)果是社會(huì)保障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。

4、立法適用范圍窄，權(quán)利不對(duì)等。從各種行政法規(guī)的適用范圍來(lái)看，社會(huì)保障的覆蓋面主要為城市城鎮(zhèn)的各種企業(yè)，占中國(guó)總?cè)丝?0％的農(nóng)民一直不在社會(huì)保障范圍內(nèi)。雖然新出臺(tái)的兩個(gè)條例擴(kuò)大了享受社會(huì)保險(xiǎn)成員的范圍，但仍顯不夠?qū)掗煟ㄗⅲ簠⒁?jiàn)1999年1月22日國(guó)務(wù)院的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》。）。享受社會(huì)保障對(duì)象的有限性與世界各國(guó)“社會(huì)保障實(shí)施對(duì)象均是全體公民”的標(biāo)準(zhǔn)相比，適用范圍顯得過(guò)窄和不合理。社會(huì)保障實(shí)施范圍的有限性，帶來(lái)的后果是勞動(dòng)力盲目流動(dòng)，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多層次競(jìng)爭(zhēng)主體的培育。另外，按照《勞動(dòng)法》等法律、法規(guī)規(guī)定的新模式，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，由于法定比例欠合理，其中國(guó)家只有少量補(bǔ)助，職工個(gè)人繳費(fèi)比例不高，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用主要由企業(yè)負(fù)擔(dān)，造成企業(yè)不堪重負(fù)，影響現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，使之成為目前國(guó)有企業(yè)改革的主要困難之一。

5、法律效力低及實(shí)施機(jī)制弱化。社會(huì)保障的實(shí)施機(jī)制包括行政執(zhí)法、司法、爭(zhēng)議解決的仲裁活動(dòng)及法律監(jiān)督程序等。實(shí)施機(jī)制較弱的主要原因是社會(huì)保障法律中缺乏法律責(zé)任和制裁措施的規(guī)定。社會(huì)保障法律關(guān)系中的責(zé)任是有其自身特點(diǎn)的，比如工傷保險(xiǎn)責(zé)任的歸責(zé)原則是“無(wú)過(guò)錯(cuò)原則”，發(fā)生了工傷事故，無(wú)論雇主是否有過(guò)錯(cuò)，都要承擔(dān)賠償責(zé)任，實(shí)際上是推定雇主責(zé)任原則（注：參見(jiàn)賈俊玲著《社會(huì)保障與法制建設(shè)》，載《中外法學(xué)》（京），1999年第1期第28頁(yè)。）。又如，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)中缺乏對(duì)欠繳、拖欠、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金的法律制裁措施，目前最為突出的是對(duì)挪用、擠占、截留社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為得不到及時(shí)的懲治。我國(guó)刑法第273條對(duì)挪用社會(huì)救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)等救濟(jì)款物的行為，作出了明確的制裁制定。但并未將社會(huì)保險(xiǎn)基金列于特定款物的保護(hù)范圍之內(nèi)，使社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)處于極其不安全狀態(tài)。

二、社會(huì)保障立法模式的選擇比較

社會(huì)保障立法內(nèi)容是與社會(huì)保障的體系結(jié)構(gòu)內(nèi)容緊密相聯(lián)的。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，選擇適合我國(guó)的社會(huì)保障體系，最后確定我國(guó)社會(huì)保障立法模式，用法律的形式盡快將我國(guó)發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)長(zhǎng)期積累的成功經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要積極主動(dòng)超前地制定社會(huì)保險(xiǎn)法律。縱觀世界各國(guó)社會(huì)保障可以從不同角度進(jìn)行分類，目前一般將其歸納為四種模式：（1）“福利型”模式。西歐、北歐一些國(guó)家實(shí)行這種高消費(fèi)高福利的政策，強(qiáng)調(diào)全民性原則，統(tǒng)一繳費(fèi)統(tǒng)一給付，基金主要由國(guó)家負(fù)擔(dān)。典型代表是英國(guó)。（2）“傳統(tǒng)型”模式。政府通過(guò)有關(guān)社會(huì)保障的立法，實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)。該模式在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任。保險(xiǎn)費(fèi)的支付標(biāo)準(zhǔn)與個(gè)人收入、繳費(fèi)相聯(lián)系。費(fèi)用根據(jù)不同項(xiàng)目由兩方或三方負(fù)擔(dān)。美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家采用該模式。（3）“國(guó)家保障型”模式。前蘇聯(lián)及其他的東歐社會(huì)主義國(guó)家均采用該種模式。國(guó)家憲法將社會(huì)保障確定為國(guó)家制度，政府和企業(yè)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，公民無(wú)償享受社會(huì)保障權(quán)利，其社會(huì)保險(xiǎn)制度由社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利兩部分組成?，F(xiàn)在這些國(guó)家都在進(jìn)行改革。（4）“儲(chǔ)蓄型”模式。強(qiáng)制性地由勞動(dòng)者一方和用工一方繳納費(fèi)用作為公積金，以職工個(gè)人名義進(jìn)行儲(chǔ)蓄。新加坡等少數(shù)國(guó)家采用該種模式。

上述四種模式，經(jīng)過(guò)各國(guó)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，每種模式都有其利弊，根據(jù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及國(guó)情特點(diǎn)，目前都在進(jìn)行改革。迄今為止，沒(méi)有任何一種模式是適合于世界各國(guó)的統(tǒng)一模式，各國(guó)的模式都在不斷發(fā)生變化，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，都在作不同模式的選擇。因此，我們不可能照搬或“移植”這四種模式中的任何一種模式。根據(jù)我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，我們認(rèn)為，在我國(guó)社會(huì)保障立法中必須注意下列事項(xiàng)：

1、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)宜采用單獨(dú)立法。鑒于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的特殊情況如養(yǎng)老保險(xiǎn)就不應(yīng)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法相一致，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，“自我儲(chǔ)蓄型”、“家庭養(yǎng)老型”為主的模式仍會(huì)存在，所以只宜采用先行單獨(dú)立法。農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)立法主要應(yīng)將重點(diǎn)放在養(yǎng)老保險(xiǎn)和繼續(xù)完善“五保戶”的保險(xiǎn)制度方面。

2、商業(yè)保險(xiǎn)是否被涵蓋在社會(huì)保障制度之中，是值得探討的一個(gè)問(wèn)題。商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保障存在本質(zhì)差別。分屬不同法律范疇。僅從當(dāng)事人意思表示來(lái)看，商業(yè)保險(xiǎn)屬于自愿投保，多投多保，少投少保，不投不保。而社會(huì)保險(xiǎn)等保障形式，是國(guó)家保障人民生活的強(qiáng)制性分配形式，基金來(lái)源由國(guó)家、集體、個(gè)人三方共同承擔(dān)。二者不可能統(tǒng)一規(guī)定在社會(huì)保障制度中。

3、從立法形式、層次和社會(huì)保障法所處地位的關(guān)系看，我國(guó)社會(huì)保障立法有必要強(qiáng)調(diào)中央集中統(tǒng)一立法，減少地方分散立法；在立法層次上應(yīng)提高社會(huì)保障法的立法規(guī)格，由行政立法向人大立法發(fā)展，人大立法是整個(gè)社會(huì)保障法制系統(tǒng)建設(shè)的最高保證。這樣才能保證社會(huì)保障法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

4、強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障法律規(guī)范中的法律責(zé)任的承擔(dān)，除在社會(huì)保障法律中規(guī)定法律責(zé)任外，還應(yīng)在刑法中規(guī)定相應(yīng)的處罰條款。建立相關(guān)的社會(huì)保障法律責(zé)任制度，強(qiáng)化社會(huì)保障法律制度的實(shí)施機(jī)制。對(duì)拒不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，貪污、挪用、擠占、截留等非法侵占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為人，應(yīng)依法追究其行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任。借鑒外國(guó)專門設(shè)立勞動(dòng)法院和勞動(dòng)法庭的經(jīng)驗(yàn)，建立我國(guó)專門的勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭或法院，專門從事審理社會(huì)保障爭(zhēng)議案件，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和及時(shí)懲處各種違法及犯罪行為。

5、在社會(huì)保障立法中還應(yīng)注意與國(guó)際社會(huì)保障制度的接軌。我國(guó)已批準(zhǔn)的19個(gè)國(guó)際勞工公約包含很多有關(guān)社會(huì)保障的內(nèi)容，比如《就業(yè)政策公約》、《本國(guó)工人與外國(guó)工人事故賠償同等待遇公約》、《殘疾人職業(yè)康復(fù)與救濟(jì)公約》等等，這些公約中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，是我國(guó)立法必須參照和執(zhí)行的。另外，聯(lián)合國(guó)大會(huì)1966年通過(guò)并于1976年1月3日生效的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》，我國(guó)既已簽署，待立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，就要履行其規(guī)定的義務(wù)，要定期向國(guó)際人權(quán)組織報(bào)告實(shí)施情況，接受監(jiān)督、檢查。我國(guó)社會(huì)保障立法中，應(yīng)注意對(duì)國(guó)際公約和建議書(shū)的借鑒和吸收。

三、社會(huì)保障立法體系構(gòu)想

國(guó)外社會(huì)保障立法模式有三種：一是“一法為主”型，如美國(guó)以綜合性法律《社會(huì)保障法》為主，其法律數(shù)量不多；二是“多法并行”型，如日本即采用由多部平行的社會(huì)保障法律共同構(gòu)成社會(huì)保障法系統(tǒng)；三是“混合立法”型，即由國(guó)家既頒布有部分社會(huì)保障方面的專門法律，又同時(shí)將另一些社會(huì)保障關(guān)系納入其他部門立法體系中規(guī)范，從而形成一種混合性的社會(huì)保障立法模式。“混合立法”型模式顯然缺陷最大，不利于社會(huì)保障法制建設(shè)。在“一法為主”和“多法并行”兩種模式中，我國(guó)應(yīng)作何種選擇，學(xué)術(shù)界有不同見(jiàn)解。有學(xué)者認(rèn)為，首先制定《社會(huì)保障法》作為母法，再在此基礎(chǔ)上制定若干社會(huì)保障子法，即采用“一法為主”型的母子法結(jié)構(gòu)來(lái)完成我國(guó)的社會(huì)保障立法，依法學(xué)理論和立法技術(shù)的要求，一個(gè)部門法的立法工作，最好首先制定一部統(tǒng)一的綜合性的法典式法律，再在此基礎(chǔ)上陸續(xù)頒布單行法、實(shí)施細(xì)則、條例及司法解釋等。主張“一法為主”型的母子法結(jié)構(gòu)立法模式，從我國(guó)社會(huì)保障的遠(yuǎn)期規(guī)劃上看，是有其道理的。但根據(jù)目前我國(guó)的情況來(lái)看，這種模式在現(xiàn)階段難以采用，目前我國(guó)要制定一部法典式的包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)安置、社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)、社區(qū)服務(wù)等廣泛而龐大內(nèi)容體系的法律，無(wú)論是立法基礎(chǔ)還是立法準(zhǔn)備工作和條件都不具備，對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)的國(guó)情來(lái)講是十分困難的。因此，我們認(rèn)為采用“多法并行”立法模式更為現(xiàn)實(shí)一些。即主張社會(huì)保障法是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，它是在憲法統(tǒng)帥下與民法、勞動(dòng)法等法律部門平行的部門法，在目前不具備制定《社會(huì)保障法》的條件下，我國(guó)宜先分別制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救濟(jì)法》、《社會(huì)福利法》、《社會(huì)優(yōu)撫法》等多部平行的社會(huì)保障法律。

社會(huì)保障法的總體系包括專項(xiàng)法（社會(huì)保障組織法、社會(huì)保障基金法、社會(huì)保險(xiǎn)程序法）和單項(xiàng)法（社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救濟(jì)法、社會(huì)福利法、社會(huì)優(yōu)撫法）及相關(guān)法（勞動(dòng)法、財(cái)政法、刑法等相關(guān)條文）組成，每個(gè)獨(dú)立平行的子法里又由各個(gè)具體法規(guī)組成，形成一個(gè)有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律完整的體系。