前言：本站為你精心整理了鄱陽湖流域綜合管理探究范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

摘要：流域綜合管理是生態(tài)文明建設(shè)的一項重要內(nèi)容。根據(jù)江西省鄱陽湖流域綜合管理機構(gòu)設(shè)置、水資源管理、河湖長制、生態(tài)補償制度、生態(tài)綜合執(zhí)法、法律法規(guī)等方面的現(xiàn)狀，系統(tǒng)梳理了江西省鄱陽湖流域綜合管理存在的問題，并提出推進流域機構(gòu)設(shè)置，建立協(xié)調(diào)機制、統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同治理，健全流域法治體系等方面建議，可為江西省鄱陽湖流域綜合管理提供參考。

關(guān)鍵詞：流域綜合管理；生態(tài)文明建設(shè)；建議；鄱陽湖；江西省

鄱陽湖流域境內(nèi)面積占江西省國土面積的94%，是國內(nèi)唯一具有行政區(qū)域與流域邊界相對吻合的完整獨特的大湖流域地理單元。2017年，江西省成為國家生態(tài)文明試驗區(qū)第一批試點，江西在落實國家生態(tài)文明試驗區(qū)江西實施方案中要求探索建立鄱陽湖流域綜合管理協(xié)調(diào)機制，研究組建鄱陽湖流域管理機構(gòu)。鄱陽湖流域涉水管理主體多，管理模式混雜，部門分割立法導(dǎo)致綜合管理部門缺位，權(quán)責(zé)不清，加之流域信息共享不暢、協(xié)調(diào)不力等因素，使流域管理中存在的矛盾和利益沖突難以得到有效解決。探索鄱陽湖流域綜合管理，是江西省生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要。

一、江西省鄱陽湖流域綜合管理現(xiàn)狀

1.流域綜合管理2020年10月，江西省印發(fā)《江西省流域綜合管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》立足江西省實際，緊跟長江保護法立法步伐，提出“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依托河長制湖長制工作平臺，設(shè)立流域綜合管理協(xié)調(diào)工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)流域綜合管理和保護的組織、協(xié)調(diào)、調(diào)度、督導(dǎo)等工作”。在各職能部門管理中，省市縣三級涉水管理的有水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁政、交通、自然資源、住建、衛(wèi)生、公安、工信、發(fā)展改革、法制等眾多部門，分別依據(jù)各部門法律法規(guī)以及地方法規(guī)條例開展各自的管理工作，各個職能部門之間的管理職責(zé)和權(quán)限存在交叉現(xiàn)象。

2.流域水資源管理江西省流域水資源管理工作涉及多個職能部門，一般由各主管部門牽頭管理，其他相關(guān)部門配合。業(yè)務(wù)包括防洪治澇、灌溉、水土保持、水資源開發(fā)、水工程建設(shè)、水污染防治、入河湖排污、水生生物資源、濕地生態(tài)、航運、河湖采砂、飲用水安全、水上治安等。目前水量方面的事務(wù)以水利部門為主，水質(zhì)方面的事務(wù)以生態(tài)環(huán)境部門為主，飲用水方面的事務(wù)以住建、水利部門為主，水生生物資源方面以農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門為主，水上交通和治安管理方面以交通和公安部門為主，但是各項管理事務(wù)之間存在相互牽連。

3.流域河湖長制實施情況河湖長制在破解多頭執(zhí)法、九龍治水等水管理難題方面成效顯著，成為流域綜合管理的重要基礎(chǔ)制度。2015年江西省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)江西省實施“河長制”工作方案的通知，要求建立健全河湖保護管理體制機制。江西省從體系構(gòu)建、制度建設(shè)、工作抓手等各方面對河湖長制進行持續(xù)優(yōu)化升級：組織體系方面，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河湖長組織體系實現(xiàn)了河湖管護橫向和縱向全覆蓋；部門協(xié)同工作體系方面，將職責(zé)和任務(wù)明確落實到了相關(guān)部門，通過聯(lián)席會議、聯(lián)絡(luò)員會議及信息簡報等機制，加強了橫向、縱向溝通聯(lián)系，形成強大的工作合力；制度建設(shè)方面，省級會議制度、信息通報制度、工作督辦制度、工作考核辦法、督察制度、驗收制度、表彰獎勵辦法等7項制度先后出臺，保障河湖長制持續(xù)發(fā)揮作用；工作抓手方面，“清河行動”內(nèi)容不斷豐富，突出問題重點整治發(fā)揮了實效，以思路升級為主導(dǎo)的流域生態(tài)綜合治理試點也穩(wěn)步推進。

4.流域生態(tài)補償制度建立方面流域生態(tài)補償是開展流域綜合管理的重要支撐。2015年，江西省政府印發(fā)江西省流域生態(tài)補償辦法（試行）的通知，在全省100個縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)實施流域生態(tài)補償，增強了全省流域水環(huán)境治理和生態(tài)保護力度，引導(dǎo)公眾參與水生態(tài)環(huán)境保護。目前，生態(tài)補償資金主要用于支持基層政府或管理部門開展生態(tài)環(huán)境保護和綜合治理項目，對改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)條件有重要作用。也有一部分生態(tài)補償項目是對生態(tài)產(chǎn)品所有者進行補償，例如林業(yè)補償將補償資金發(fā)放給林權(quán)所有者，實際上是建立了一種生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，有利于人民群眾自覺保護生態(tài)環(huán)境。

5.流域生態(tài)綜合執(zhí)法生態(tài)綜合執(zhí)法解決了長期以來生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法力量缺失的問題，為流域綜合管理工作提供了有力抓手。宜黃和安遠(yuǎn)兩縣是江西省較早開展生態(tài)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革試點的縣區(qū)，通過在縣級層面成立生態(tài)綜合執(zhí)法大隊或生態(tài)綜合執(zhí)法局，從林業(yè)、農(nóng)糧、自然資源、水利、生態(tài)環(huán)境、礦管等相關(guān)部門抽調(diào)人員，與森林公安局組成生態(tài)綜合執(zhí)法聯(lián)合體，受原有部門委托行使行政處罰權(quán)，使各部門有限的執(zhí)法力量“握指成拳”，有效破解了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域職能交叉、多頭執(zhí)法、銜接不力等問題，降低了執(zhí)法成本，增強了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法的強制力和公信力。6.流域管理法律法規(guī)為了加強流域綜合管理和保護，江西省從全省或者流域角度出發(fā)，制定了一系列的法律法規(guī)，如《江西省河道管理條例》《江西省水資源條例》《江西省濕地保護條例》《江西省湖泊保護條例》《江西省實施河長制湖長制條例》等，為流域?qū)ｍ椔毮芄芾硖峁┝朔ㄖ伪Ｕ稀?020年10月，江西省出臺了《江西省流域綜合管理暫行辦法》，明確了縣級以上有關(guān)部門在流域綜合管理工作中依法履行職責(zé)以及流域聯(lián)合執(zhí)法機制，為流域綜合管理提供了法治保障。

二、江西省鄱陽湖流域綜合管理的問題

1.缺乏綜合管理機構(gòu)，體制機制不暢，管理效能不高江西省鄱陽湖流域綜合管理涉及長江流域管理機構(gòu)和江西省各級政府，涉水管理部門又包括水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，各級政府和各部門之間在管理職責(zé)、信息共享等方面存在不同程度的交叉和重疊，且臨時機構(gòu)和增設(shè)機構(gòu)不斷出現(xiàn)。涉水管理主體之間存在大量職權(quán)重疊和交叉的情況，導(dǎo)致管理乏力、效率低下等問題。江西省現(xiàn)行管理體制以部門為基礎(chǔ)的橫向管理導(dǎo)致職能重疊和空白并存，以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的縱向管理在流域整體統(tǒng)籌上無法發(fā)力。缺少正式的政府、企業(yè)和公眾參與協(xié)商與決策機制，導(dǎo)致鄱陽湖的管理難以達到預(yù)期。

2.流域規(guī)劃多為單一部門主導(dǎo)，長期規(guī)劃難以落地目前，鄱陽湖流域規(guī)劃多由單一部門主導(dǎo)。通常水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等各部門制定單部門主導(dǎo)的規(guī)劃，盡管在規(guī)劃編制過程中會征求相關(guān)部門意見，但其他部門和地方各級政府參與度不強，流域綜合規(guī)劃的法律地位缺失。同時，省級各部門之外的地方政府和相關(guān)利益方參與較少，不能有效地解決各種規(guī)劃之間的關(guān)系，一定程度上導(dǎo)致了行政資源浪費，并造成規(guī)劃實施中的沖突，進而導(dǎo)致規(guī)劃效果大打折扣。例如江西省自20世紀(jì)80年代開始實施的山江湖工程，創(chuàng)新提出了流域系統(tǒng)治理的理念，制定了流域長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，試點探索了多種生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)模式。但是山江湖工程并沒有轉(zhuǎn)化為鄱陽湖流域綜合管理制度，缺乏有效的手段來保證長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的實現(xiàn)，其影響力隨著時間推移而逐漸衰弱。3.信息共享不暢，公眾參與不強信息公開是公眾參與的一個重要平臺保障。涉水管理產(chǎn)生了大量空間地理、環(huán)境質(zhì)量以及關(guān)聯(lián)的社會經(jīng)濟信息數(shù)據(jù)，如排污口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但目前尚沒有部門將這些信息數(shù)據(jù)進行整合用于流域管理。在涉水管理主體眾多而且權(quán)責(zé)有交叉的情況下，部門之間信息共享不暢、協(xié)調(diào)不力，使流域管理中存在的矛盾和利益沖突難以得到有效解決，并進一步提高了管理成本。

4.缺乏市場參與機制，財政難以形成長效保障“上面千條線，下面一根針”，各項生態(tài)文明建設(shè)的主體均是基層政府?？h級層面過于依賴財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償資金，財政壓力大是普遍問題。例如河長制工作中黑臭水體整治、河道保潔、農(nóng)村環(huán)境整治等工作經(jīng)費都需要縣級財政配套負(fù)擔(dān)。其中，農(nóng)業(yè)面源污染治理投入不足，可用治理經(jīng)費有限；鄱陽湖水生生物資源保護工作開展困難，漁業(yè)方面又缺少生態(tài)補償政策，缺乏經(jīng)費保障。此外，市場參與不足也加重了政府投入的負(fù)擔(dān)，如贛州市低質(zhì)、低效林改造由于投資主體積極性不高，部分縣采用政府贖買林地的方式進行改造。

5.法治體系不完善，綜合執(zhí)法體制有待完善由于流域管理的特殊性，目前立法方面涉及水法規(guī)的建設(shè)是以部門立法和地方立法為主。由于鄱陽湖流域尚未成立流域管理機構(gòu)，以至于綜合性的流域管理立法幾乎處于空白，并且較少有地方法規(guī)涉及流域管理的相關(guān)內(nèi)容。在部門立法將涉水管理權(quán)限分割給了各部門后，地方法律法規(guī)管轄范圍有限，綜合行政執(zhí)法面臨著很大的法律障礙。目前，安遠(yuǎn)縣生態(tài)執(zhí)法局掛靠在生態(tài)環(huán)境局；宜黃縣則采用委托執(zhí)法的方式，成立生態(tài)執(zhí)法大隊（局），由水利、生態(tài)環(huán)境、礦管等部門將行政執(zhí)法權(quán)限委托給生態(tài)執(zhí)法大隊（局）進行執(zhí)法。

三、加強鄱陽湖流域綜合管理建議

目前，基于行政區(qū)域和自上而下的河湖傳統(tǒng)治理模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。原本屬于地方政府內(nèi)部的社會公共事務(wù)變得越來越外溢化、無界化，需要建立跨部門跨區(qū)域的流域綜合管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)管理，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌兼顧。

1.設(shè)立流域綜合管理機構(gòu)，實施流域統(tǒng)一管理建立一體化的流域綜合管理機構(gòu)，進一步明確流域與區(qū)域的事權(quán)劃分，明晰各級地方政府、各部門的流域管理職責(zé)，落實流域?qū)俚刂黧w責(zé)任，明確綜合決策、分工執(zhí)行、多方監(jiān)督的管理體制，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌兼顧，提高多部門和地方各級政府的參與度。完善事權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管配套、協(xié)調(diào)有力的管理體制，建立流域綜合管理聯(lián)防聯(lián)控和生態(tài)補償機制、聯(lián)合執(zhí)法機制等，由各級地方政府牽頭，各利益相關(guān)方參加，統(tǒng)一負(fù)責(zé)流域規(guī)劃、水資源分配、綜合開發(fā)利用、水環(huán)境安全保障和水生態(tài)治理保護等問題，實行部門和行政區(qū)域間統(tǒng)一協(xié)調(diào)，提升鄱陽湖治理和保護的能力和效能。

2.建立流域統(tǒng)一管理、地方參與的合作制度積極引導(dǎo)地方政府就跨區(qū)域治理事務(wù)進行協(xié)商，凝聚發(fā)展共識。作為整體利益代表的江西省政府或者流域管理機構(gòu)應(yīng)通過完善財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)保護補償機制為地方協(xié)商活動提供動力。建立流域跨區(qū)域聯(lián)動機制，充分發(fā)揮河湖長制的平臺和作用。流域管理機構(gòu)可以充分發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)職能，在流域管理機構(gòu)內(nèi)部形成協(xié)商議事規(guī)則，就流域整體事務(wù)及跨區(qū)域協(xié)調(diào)事務(wù)交換意見、形成共識。地方政府間也應(yīng)創(chuàng)造條件在不同層面，利用地方交流、城市論壇、領(lǐng)導(dǎo)干部掛職鍛煉機會展開協(xié)商溝通，形成具有特色的橫向溝通機制。建立跨區(qū)域的磋商合作制度，加強流域合作，探索建立有效的流域合作或協(xié)作關(guān)系（如流域聯(lián)席會議、流域合作框架等），形成內(nèi)因與外因、正向與負(fù)向并存的激勵相容機制，在尊重地方事務(wù)治理權(quán)力基礎(chǔ)上建構(gòu)地方戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，從而在外因引導(dǎo)下逐漸產(chǎn)生內(nèi)在的合作動能。

3.科學(xué)制定流域綜合規(guī)劃體系，嚴(yán)格落實流域統(tǒng)一規(guī)劃科學(xué)制定流域具有法律效應(yīng)、切實可行的流域綜合規(guī)劃，從流域尺度分層次實施水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水景觀等流域綜合治理。規(guī)劃確定的各項任務(wù)及時納入地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，按照國家基本建設(shè)程序，有步驟地付諸實施。根據(jù)規(guī)劃實施情況適時組織開展水利規(guī)劃中期評估和后評估工作，提出規(guī)劃調(diào)整或修訂意見。吸納不同利益相關(guān)者，包括不同行政區(qū)域、不同行業(yè)部門主體參與決策過程，維護流域公共利益以及各區(qū)域、各部門間利益的相對公平。但局部區(qū)域利益服從流域整體利益，行業(yè)部門服從全局利益。

4.構(gòu)建全社會參與和市場調(diào)節(jié)機制，提升流域協(xié)同治理水平建立健全流域信息公開系統(tǒng)和機制。系統(tǒng)全面調(diào)查流域資源與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，建立流域資源、生態(tài)、環(huán)境與信息系統(tǒng)，健全強制性的信息共享和發(fā)布制度，及時向社會公布河湖資源和生態(tài)環(huán)境狀況，在流域管理的決策過程中逐步實現(xiàn)公開透明。建立制度化的參與機制。探索建立流域、區(qū)域、行業(yè)、社團代表等組成具有廣泛代表性的協(xié)商決策機制，拓寬參與渠道，提高參與能力，確保利益相關(guān)方的有效參與和公平。公眾參與能力建設(shè)方面，參與的組織應(yīng)當(dāng)獲得政府肯認(rèn)和專業(yè)知識的輔助，并搭建多元交流互動平臺。參與的形式包括獲取背景信息、規(guī)劃過程中的咨詢、參與決策等，積極吸納公眾及其組織參與到流域管理的具體事務(wù)中，實現(xiàn)全社會保護和管理鄱陽湖。組織公眾參與，建立有效的第三方監(jiān)督體系，發(fā)揮新聞媒體、社會公眾監(jiān)督作用，建立公眾意見落實情況反饋制度，提升公眾參與效果。積極建立流域資源和生態(tài)環(huán)境保護的市場機制。充分發(fā)揮政府資金引領(lǐng)作用，引導(dǎo)社會資金投入，發(fā)揮市場在資源配置中的作用，促進水能、水運和水域權(quán)屬流轉(zhuǎn)和交易，充分調(diào)動市場的積極性，增加流域資源和生態(tài)環(huán)境保護等工程和管理工作的投入。

5.持續(xù)提升流域法治效能加快地方立法工作，建立健全流域管理的相關(guān)法規(guī)和流域機構(gòu)間的協(xié)調(diào)制度，提升水資源管理能力和信息化建設(shè)。通過流域治理立法，明確流域機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力，加快建立科學(xué)、綠色、民主的法律制度和政策導(dǎo)向，形成統(tǒng)一完善的法律規(guī)范適用體系和治理體系。進一步完善各部門規(guī)章和法律法規(guī)、流域管理各職能協(xié)調(diào)機制，以及流域管理行政協(xié)調(diào)機制。制定統(tǒng)一保護和治理的流域?qū)ｉT性法律，在更高的法律效力上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好整個流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的開發(fā)與保護工作，形成跨區(qū)域、跨部門、全要素、全流域橫向立法體系。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管。加強流域巡查管護，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊流域內(nèi)的涉水違法行為。全面深化落實河長制工作，確保各項任務(wù)按照時間節(jié)點推進。強化巡查工作，加大執(zhí)法頻次，積極開展巡河行動，做到流域巡查督查全覆蓋，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。加大流域整治疏浚和日常管護力度，創(chuàng)新機制和工作方法，用嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管倒逼整治措施落實。加強執(zhí)法人員隊伍建設(shè)及執(zhí)法裝備現(xiàn)代化建設(shè)，從而提高執(zhí)法建設(shè)管理效率和執(zhí)法效力強度，增強監(jiān)管效能，使得保護鄱陽湖流域河湖生態(tài)成效更顯著，持續(xù)增強人民群眾的幸福感、獲得感。

參考文獻：

[1]馬建華.構(gòu)建流域涉水事務(wù)綜合管理體制機制[J].中國水利，2021（23）.

[2]羅平安，羅布，沙志貴，等.河湖長制下跨界河湖聯(lián)合管理保護對策研究——以太湖為例[J].長江科學(xué)院院報，2022（5）.

[3]劉聚濤，王法磊，秦曉蕾，等.論河長制背景下鄱陽湖流域綜合管理[J].中國水利，2018（4）.

[4]田廣宇，劉湛，劉浩，等.基于河流環(huán)境生態(tài)特征的永定河流域綜合治理與管理[J].中國水利，2019（22）.

[5]岳中明.加強流域綜合管理提高治水管水能力推進綠色珠江建設(shè)[J].中國水利，2014（24）.

作者:劉聚濤 李洪任 付莎莎 袁芳 單位:江西省水利科學(xué)研究院 江西省鄱陽湖流域生態(tài)水利技術(shù)創(chuàng)新中心 鄱陽湖水利樞紐建設(shè)辦公室