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摘要：近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家財政實力顯著增強，越來越多的財政專項資金投入基層，幾乎涵蓋了基層地區(qū)大多數(shù)的財政支出領(lǐng)域，在促進(jìn)基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善人民生活、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大的作用。在發(fā)揮作用的同時，基層財政專項資金因為種類繁多，數(shù)額巨大，對基層單位的資金管理提出了更高的要求。在這種情況下，加強財政專項資金監(jiān)管，保證財政專項資金在使用過程中合理合規(guī)至關(guān)重要?；诖耍瑖@基層財政專項資金管理展開研究，分析基層財政專項資金管理過程中存在的問題、產(chǎn)生問題的原因，可以為其提供相應(yīng)的改進(jìn)策略。

關(guān)鍵詞：基層財政；專項資金；資金管理；相關(guān)概述；常見問題；優(yōu)化策略

一、基層財政專項資金的基本概述

財政專項資金是指除維持行政事業(yè)單位日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費以外，政府明確了具體項目、指定了專門用途的財政性資金?；鶎迂斦ｍ椯Y金主要包括上級財政下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金和本級財政安排的專項資金。從支出用途劃可以將專項資金劃分為專項業(yè)務(wù)費、基本建設(shè)支出、專項支出購置、專項修繕和其他專項等，從支出方向上可以分為基本公共衛(wèi)生服務(wù)補助資金、計劃生育轉(zhuǎn)移支付資金、農(nóng)田建設(shè)補助資金、農(nóng)村危房改造補助資金、中小企業(yè)發(fā)展資金等十幾個大類幾十個小類。近年來，我國深化預(yù)算管理體制改革，全面推行國庫集中支付與預(yù)算管理一體化管理，實行預(yù)算績效目標(biāo)編制、財政直達(dá)資金機制，在專項資金的使用與管理逐步走向規(guī)范化發(fā)展道路。但在實際執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)部分部門和單位在財政專項資金使用上仍不同程度存在著效益不高、管理混亂、效率低下等問題，必須引起各級政府及相關(guān)部門的重視。在資金分配、撥付、使用等方面加強監(jiān)督管理，以充分發(fā)揮專項資金“補短板，惠民生，調(diào)結(jié)構(gòu)”的作用。

二、現(xiàn)階段基層財政專項資金管理中存在的問題和不足

1.財政專項資金使用分散，難以形成合力。不同的專項資金由不同的部門負(fù)責(zé)組織實施，財政部門相關(guān)部門根據(jù)職能分別管理相應(yīng)的專項資金，彼此不相統(tǒng)屬，條塊分割嚴(yán)重。不同部門以不同名義來申請同一性質(zhì)的專項資金，項目規(guī)模小、重復(fù)多，專項資金的使用用途被分散，難以統(tǒng)籌規(guī)劃、合理配置，支持重點領(lǐng)域、重點行業(yè)的作用不夠明顯。

2.財政專項資金使用不規(guī)范，未做到單獨核算、?？顚Ｓ谩４嬖跀D占挪用專項資金的現(xiàn)象，或擴(kuò)大開支標(biāo)準(zhǔn)，將部分日常公用經(jīng)費在專項資金中列支，彌補經(jīng)費的不足；或改變項目的內(nèi)容和性質(zhì)，將專項資金挪作他用；甚至無中生有，虛構(gòu)項目套取國家專項資金。

3.資金撥付情況與項目建設(shè)不同步，專項資金大量結(jié)余，形成大量資金沉淀，難以發(fā)揮應(yīng)有的效益。專項資金撥付后，資金使用單位有的項目還未謀劃；有的項目開工建設(shè)后，后續(xù)資金遲遲不能到位；還有的專項資金撥付后長期趴在賬上，未能及時使用，導(dǎo)致專項資金大量結(jié)余，難以發(fā)揮應(yīng)有的效益。

4.專項資金支出績效意識不強。部分資金主管部門的法律意識薄弱，專項資金下達(dá)后僅憑主觀意志辦事，采取粗放式管理，未完善相應(yīng)的制度措施，重分配輕管理的觀念仍未從根本上改變。如基層文化設(shè)施建設(shè)遍地開花，人員工資、采購費用巨大，實際效果非常一般，甚至有的基礎(chǔ)設(shè)施長時間閑置不用，淪為形象工程、面子工程。

三、造成上述問題的原因

1.專項資金轉(zhuǎn)移支付分配方式不盡合理。就轉(zhuǎn)移支付專項資金而言，其分配方式主要依據(jù)“因素法”及“項目法”,其出發(fā)點在于通過專項資金轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和公共服務(wù)水平均等化。但在實際執(zhí)行中，轉(zhuǎn)移支付專項資金的分配模式還是不盡合理，那些跑得快，與中央、省聯(lián)系密切的地區(qū)往往能獲得更多的專項資金。一些專項資金往往需要相應(yīng)的地方配套資金，對一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，地方財力本來就捉襟見肘，地方配套資金就是一項沉重的負(fù)擔(dān)，使得其在申請相關(guān)專項資金上望而卻步。一些轉(zhuǎn)移支付專項目資金項目設(shè)置過濫、過多、過散，如一些教育專項資金、優(yōu)撫對象補助專項資金只有幾千元，即使?fàn)幦〉搅艘埠茈y發(fā)揮其對基層地方財政的調(diào)控引導(dǎo)作用。

2.預(yù)算編制工作不扎實，資金分配不合理。預(yù)算編制是財政資金調(diào)配與使用的基礎(chǔ)，只有預(yù)算編制做到位，才能夠保證財政資金得到合理使用，充分發(fā)揮自身的作用。但就目前來看，基層預(yù)算編制方法與方案有待優(yōu)化，無法實現(xiàn)財政資金的合理調(diào)配。例如某些單位年初預(yù)算安排標(biāo)準(zhǔn)較低，公用經(jīng)費和人員經(jīng)費不能保障單位正常運轉(zhuǎn)的需要，不得已采取追加或擠占挪用資金的辦法。

3.項目謀劃、儲備工作不夠扎實。2021年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，明確指出，將項目作為部門和預(yù)算單位預(yù)算管理的基本單元，預(yù)算支出全部以項目形式納入項目庫，實施項目全生命周期管理，項目庫作為專項資金支出的載體，在預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)束和終止階段都發(fā)揮著不可替代的作用。然而一些單位和部門未能充分認(rèn)識到優(yōu)質(zhì)的項目是發(fā)揮財政專項資金作用的有效載體，在項目申報時，只以爭取項目和資金數(shù)量為出發(fā)點，缺少可行性論證，未充分考慮本部門或本地區(qū)實際財力狀況，再加上相關(guān)部門對項目單位情況了解不多，對申報材料審核把關(guān)不嚴(yán)。如有的部門資金到位后，大量前期工作，像項目選址、勘察設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)等還未實施，導(dǎo)致出現(xiàn)資金等項目、資金閑置現(xiàn)象。

4.相關(guān)法律法規(guī)不健全，缺乏可操作性。《預(yù)算法實施條例》第五十七條規(guī)定，各級財政部門對預(yù)算資金按照實際進(jìn)度撥付，即根據(jù)用款單位的實際進(jìn)度撥付資金，至于如何界定實際進(jìn)度沒有進(jìn)一步的說明；財政對本級財政資金的使用效益進(jìn)行監(jiān)督，卻沒有賦予財政部門相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，專項資金的管理辦法對一些費用可以列為日常公用經(jīng)費還是專項資金缺乏明確的界定。

5.資金監(jiān)督管理機制不完善。一是內(nèi)部監(jiān)督不力，雖然一些部門也制定了一些內(nèi)控制度，設(shè)置了相應(yīng)的內(nèi)審及監(jiān)察機構(gòu)，但在實際工作中，這些機構(gòu)和人員均在單位負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)之下，缺乏獨立性，一些制度都是照搬上級文件，缺乏科學(xué)性、可操作性。二是在實際工作中資金監(jiān)督管理方式有待創(chuàng)新，事后檢查、專項檢查多，事前檢查、日常性檢查少，且存在重復(fù)檢查的現(xiàn)象，不同部門針對同一內(nèi)容重復(fù)檢查，基層單位單位需提供相同的材料，加重了基層負(fù)擔(dān)；檢查內(nèi)容也比較單一，重點放在財政資金撥付的時效性、合法合規(guī)的檢查上，對專項資金取得的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益關(guān)注度不夠。三是社會監(jiān)督缺位。一方面第三方監(jiān)督力度不夠，對審計事務(wù)所、會計事務(wù)所監(jiān)督管理不到位，相關(guān)事務(wù)所因為經(jīng)濟(jì)利益或其他原因?qū)ｍ椯Y金使用管理的檢查流于形式，相關(guān)部門對發(fā)現(xiàn)的問題懲處不夠。另一方面財政專項資金管理相關(guān)文件公開力度不夠，廣大人民群眾對涉及自身利益的專項資金使用不知情、不了解，無法對其做到相應(yīng)的監(jiān)督。

6.資金管理人員素質(zhì)不高。一方面由于現(xiàn)行體制的制約，部分資金管理人員職業(yè)道德素養(yǎng)不高，唯領(lǐng)導(dǎo)之命是從，不敢對財政專項資金進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管；另一方面不同部門資金管理人員的專業(yè)技能參差不齊，部分同志缺乏實踐能力，對資金管理法規(guī)和會計核算理解不透，使財政專項資金使用脫離實際，導(dǎo)致出現(xiàn)超范圍支出、違規(guī)支出等問題。

四、加強基層財政專項資金管理的對策建議

1.完善轉(zhuǎn)移支付專項資金設(shè)立、調(diào)整及退出機制，探索建立激勵性專項資金轉(zhuǎn)移支付制度。因為各地的地形地貌、發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦、風(fēng)俗習(xí)慣都不盡相同，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，上級相關(guān)部門要優(yōu)化財政專項資金轉(zhuǎn)移支付制度，將范圍及標(biāo)準(zhǔn)固定、用途明確、政策穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付專項資金納入一般性財力轉(zhuǎn)移支付資金，將具有特定政策目標(biāo)的資金通過因素法把專項資金安排給市縣基層，給地方一定的操作空間和靈活性。由地區(qū)根據(jù)相關(guān)政策和當(dāng)期實際，將資金落實到具體項目，對原設(shè)立目標(biāo)不符合社會發(fā)展要求或現(xiàn)實環(huán)境發(fā)生改變已無法實施的項目予以取消；對投向相近、目標(biāo)基本一致、來源不同的各項專項轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行整合；對一些使用違規(guī)、績效不高、連年結(jié)轉(zhuǎn)的項目逐步壓縮。研究完善專項資金市縣配套政策，將地方配套的總體負(fù)擔(dān)控制在地方財力可承受的范圍內(nèi)，將工作重點放在如何科學(xué)合理分配資金及對專項資金的管理使用進(jìn)行監(jiān)督檢查上，以便確保財政專項資金發(fā)揮實效。

2.加強資金預(yù)算編制，強化預(yù)算意識。各部門編制人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目預(yù)算時，財政部門與預(yù)算部門要加強溝通，反復(fù)論證，深入調(diào)研，集體研究，科學(xué)決策，改進(jìn)編制方法，采取零基預(yù)算和滾動預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算編制方法，依法依規(guī)將取得的收入全部納入預(yù)算管理。未納入預(yù)算收入的不得安排支出，合理制定人員公用經(jīng)費和公用經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)和定額，從預(yù)算層面保障各部門各單位的正常運轉(zhuǎn)。對于專項資金，預(yù)算編制要落小、落細(xì)、細(xì)化，以收定支，量財辦事，搞好總額和平衡。對跨年度的項目，應(yīng)根據(jù)實際需求，遵循資金支出規(guī)律，編制一個比年度更長的滾動預(yù)算，提高預(yù)算安排的透明度，預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性。

3.對項目實行全生命周期管理。（1）做好項目的申報審核及入庫工作。各基層部門及單位要高度重視項目儲備庫的建設(shè)工作，在申報項目庫時要積極研究上級政策文件，做好可行性研究，對項目概況、政策依據(jù)、資金需求、項目測算、績效目標(biāo)都要做到細(xì)化量化、明確具體。財政及相關(guān)部門在審核項目申報時不但要審核項目填報的完整性，還要摒棄各自為政的觀念，對資金性質(zhì)相似、使用目的相同的項目進(jìn)行統(tǒng)籌整合，以充分發(fā)揮財政專項資金的作用。建議由發(fā)改部門牽頭，財政部門及其他職能部門配合，對申報的項目進(jìn)行會審；對資金數(shù)額較大或者專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的項目，還要成立專家組或委托第三方機構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評審。所有項目都要經(jīng)過研究、論證、評審后，選擇可行性強、實施條件成熟、符合國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)社會效益較好的項目優(yōu)先入庫。（2）提高項目管理的信息化水平，落實動態(tài)監(jiān)管機制。財政部門、項目主管部門、施工單位之間要加強信息共享，與稅務(wù)部門稅務(wù)申報系統(tǒng)、建設(shè)部門、行政審批部門相應(yīng)軟件充分對接，開發(fā)財政專項資金項目監(jiān)管系統(tǒng)，將各類財政專項資金項目信息都納入系統(tǒng)。根據(jù)大數(shù)據(jù)隨時掌握工程進(jìn)度，財政部門根據(jù)施工進(jìn)度撥付相關(guān)資金。各部門之間加強溝通，為項目搞好服務(wù)，積極協(xié)調(diào)項目施工中遇到的各類問題，確保項目按要求完成。武強縣財政局為準(zhǔn)確掌握項目的最新進(jìn)展情況，成立了專門的項目管理辦公室，對全縣規(guī)模以上項目登記造冊，定期對項目進(jìn)展情況開展調(diào)度，分析項目進(jìn)展緩慢的原因，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決，確保項目能按時按量完成，收到了較好效果。要積極盤活存量財政專項資金，財政部門會同其他資金主管部門定期對現(xiàn)有的存量財政專項資金進(jìn)行摸底梳理，對執(zhí)行進(jìn)度偏慢的單位重點監(jiān)控，及時查找原因，研究解決辦法，必要時可采取成立專班的做法，對確實無法形成支出的，收回財政統(tǒng)籌使用。

4.加強資金管理制度建設(shè)，規(guī)范工作流程，實現(xiàn)財政專項資金閉環(huán)管理。結(jié)合各部門實際情況，認(rèn)真查找制度存在的真空地帶，針對補貼類、工程類等不同性質(zhì)的專項資金，分別建立相應(yīng)的資金撥付流程和管理制度。制度要具有指導(dǎo)性和可操作性，涵蓋專項資金使用的各個環(huán)節(jié)，對已制定的管理制度辦法，一方面可以采取編輯成冊的方式發(fā)放到各預(yù)算部門及單位，另一方面根據(jù)《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》《中央財政補助下級財政專項資金公開目錄》等法規(guī)將相關(guān)制度辦法及時、準(zhǔn)確、完整地公開到政府門戶網(wǎng)站或者報刊上，接受公眾和社會監(jiān)督。對分配到項目的財政專項資金，要在顯著位置建立公示欄，標(biāo)明工程預(yù)算、資金來源以及施工單位等關(guān)鍵信息。完善項目績效評價機制，編制績效考核工作計劃，科學(xué)設(shè)置績效考評指標(biāo)，明確規(guī)劃考核對象、內(nèi)容、方法以及流程，加強對評價結(jié)果的應(yīng)用，明確獎懲機制，建立財政專項資金花錢必問效，無效必追責(zé)的績效管理機制。

5.完善監(jiān)督和績效評價機制。一是資金主管部門要建立適合自身的內(nèi)控機制，嚴(yán)格做到不相容崗位分離和相互制約，對重大投資、立項、決策等事項由內(nèi)審、監(jiān)察等共同研究，做到相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督。二是財政、審計、稅務(wù)、紀(jì)檢、人大等職能部門要切實肩負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，加強部門間溝通合作，整合監(jiān)督資源，制定科學(xué)的檢查方案，開展聯(lián)合檢查，減少監(jiān)督成本。三是加強對會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所的監(jiān)督管理，對違法執(zhí)業(yè)的事務(wù)所從嚴(yán)從重處罰，確保會計師事務(wù)所在執(zhí)業(yè)過程中做到客觀公正。三是設(shè)置舉報電話、電子郵箱等，鼓勵群眾對違反法規(guī)使用專項資金的行為進(jìn)行斗爭，對采用偽造、虛報、冒領(lǐng)等手段騙取專項資金，擅自更改專項資金使用用途的行為，依法依規(guī)嚴(yán)厲追究責(zé)任。

6.提升資金管理人員素質(zhì)。一是加強理論知識學(xué)習(xí)。一方面財政及相關(guān)部門要定期組織相關(guān)人員參加培訓(xùn)或講座，對國家新頒布的資金管理制度和財務(wù)制度、會計法規(guī)及時培訓(xùn)；另一方面通過“請進(jìn)來”或“走出去”的方式，在經(jīng)驗交流和調(diào)研中，使資金管理人員的素質(zhì)和眼界迅速提高。二是把好財務(wù)人員隊伍關(guān)口，在招聘環(huán)節(jié)，提高準(zhǔn)入門檻，增加相關(guān)專業(yè)知識測試環(huán)節(jié)，從源頭控制，選擇綜合素質(zhì)高的資金管理人員；建立定期考核制度，獎優(yōu)罰劣，將不適合資金管理崗的人員及時清理出去。三是加強職業(yè)道德教育，特別是加強資金管理人員愛崗敬業(yè)、廉潔自律、誠實守信等方面的教育，使資金管理人員在思想上警鐘長鳴，在日常工作中堅持依法辦事。

五、結(jié)束語

綜上所述，從基層財政專項資金的實際運行情況來看，雖然專項資金的使用與管理逐步走向規(guī)范化發(fā)展道路，但在實際管理工作中依然存在一些問題和不足，影響了其相應(yīng)職能的發(fā)揮。財政專項資金在我國發(fā)展和建設(shè)中起到不可或缺的作用，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)新時代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，對財政專項資金加大管理力度，做好預(yù)算編制，加強管理制度的建設(shè)，對資金使用與管理進(jìn)行追蹤監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上落實資金責(zé)任制，提高資金管理人員素質(zhì)，切實將這項“惠及民生”的工作做好、做實，確保財政專項資金得到合理運用，從整體上提高資金管理效率，為社會提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

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作者:范艷成 單位:武強縣財政局